La ’trampa de la deuda’ china es un mito

Deborah Brautigam y Meg Rithmire

Traducido para el CEPRID (www.nodo50.org/ceprid) por María Valdés

Se nos dice que China engatusa a los países más pobres para que obtengan préstamo tras préstamo para construir una infraestructura costosa que no pueden pagar y que generará pocos beneficios, todo con el objetivo final de que Beijing finalmente tome el control de estos activos de sus prestatarios en apuros. A medida que los estados de todo el mundo acumulan deuda para combatir la pandemia de coronavirus y reforzar las economías debilitadas, los temores de tales posibles incautaciones solo se han amplificado.

Visto de esta manera, la internacionalización de China, tal como se establece en programas como la Iniciativa de la Franja y la Ruta, no es simplemente una búsqueda de influencia geopolítica sino también, en algunos relatos, un arma . Una vez que un país se ve agobiado por los préstamos chinos, como un jugador desafortunado que pide prestado a la mafia, se convierte en un títere de Beijing y está en peligro de perder una extremidad.

El mejor ejemplo de esto es el puerto de Sri Lanka de Hambantota. Según cuenta la historia, Beijing empujó a Sri Lanka a pedir dinero prestado a los bancos chinos para pagar el proyecto, que no tenía perspectivas de éxito comercial . Los términos onerosos y los escasos ingresos finalmente empujaron a Sri Lanka al incumplimiento, momento en el que Beijing exigió el puerto como garantía , lo que obligó al gobierno de Sri Lanka a ceder el control a una empresa china.

La administración Trump señaló a Hambantota para advertir sobre el uso estratégico de la deuda por parte de China: en 2018, el exvicepresidente Mike Pence lo llamó " diplomacia de la trampa de la deuda ", una frase que usó durante los últimos días de la administración, y evidencia de las ambiciones militares de China. . El año pasado, el exfiscal general William Barr planteó el caso para argumentar que Beijing está “llenando de deuda a los países pobres, negándose a renegociar los términos y luego tomando el control de la infraestructura misma”.

Como Michael Ondaatje, uno de los más grandes cronistas de Sri Lanka, dijo una vez : “En Sri Lanka, una mentira bien dicha vale más que mil hechos”. Y la narrativa de la trampa de la deuda es solo eso: una mentira, y poderosa.

Nuestra investigación muestra que los bancos chinos están dispuestos a reestructurar los términos de los préstamos existentes y en realidad nunca se han apoderado de un activo de ningún país, y mucho menos del puerto de Hambantota. La adquisición de una participación mayoritaria en el puerto por parte de una empresa china fue una advertencia, pero no es la que hemos escuchado a menudo. Con una nueva administración en Washington, la verdad sobre el caso del puerto de Hambantota, ampliamente malinterpretado, tal vez deliberadamente, está muy retrasada.

La ciudad de Hambantota se encuentra en el extremo sur de Sri Lanka, a unas pocas millas náuticas de la concurrida ruta marítima del Océano Índico que representa casi todo el comercio marítimo entre Asia y Europa, y más del 80 por ciento del comercio mundial marítimo. comercio. Cuando una empresa china se quedó con el contrato para construir el puerto de la ciudad, estaba entrando en una competencia occidental en curso, aunque Estados Unidos había abandonado en gran medida.

Fue la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, no China, la que financió a la principal empresa de ingeniería y construcción de Canadá, SNC-Lavalin, para llevar a cabo un estudio de viabilidad del puerto. Obtuvimos más de 1,000 páginas de documentos que detallan este esfuerzo a través de una solicitud de la Ley de Libertad de Información. El estudio, concluido en 2003, confirmó que la construcción del puerto en Hambantota era factible y los documentos de apoyo muestran que el mayor temor de los canadienses era perder el proyecto frente a los competidores europeos. SNC‑Lavalin recomendó que se lleve a cabo a través de un acuerdo de empresa conjunta entre la Autoridad Portuaria de Sri Lanka (SLPA) y un “consorcio privado” sobre la base de construcción, propiedad, operación y transferencia, un tipo de proyecto en el que una sola empresa recibe un contrato para llevar a cabo todos los pasos necesarios para poner en funcionamiento dicho puerto.

El proyecto canadiense no logró avanzar, principalmente debido a las vicisitudes de la política de Sri Lanka. Pero el plan para construir un puerto en Hambantota cobró fuerza durante el gobierno de los Rajapaksas—Mahinda Rajapaksa, quien se desempeñó como presidente de 2005 a 2015, y su hermano Gotabaya, el actual presidente y exministro de defensa—que creció en Hambantota. Prometieron traer grandes barcos a la región, un llamado que ganó urgencia después de que el devastador tsunami de 2004 pulverizó la costa de Sri Lanka y la economía local.

Revisamos un segundo informe de factibilidad, producido en 2006 por la firma de ingeniería danesa Ramboll, que hizo recomendaciones similares a los planes presentados por SNC-Lavalin, argumentando que una fase inicial del proyecto debería permitir el transporte de carga no en contenedores: petróleo, automóviles, granos—para comenzar a generar ingresos, antes de expandir el puerto para poder manejar el tráfico y el almacenamiento de contenedores tradicionales. Para entonces, el puerto de la ciudad capital de Colombo, a cien millas de distancia y consistentemente uno de los más activos del mundo, acababa de expandirse y ya estaba aumentando su capacidad. El puerto de Colombo, sin embargo, estaba justo en el centro de la ciudad, mientras que Hambantota tenía un interior, lo que significaba que ofrecía un mayor potencial de expansión y desarrollo.

Mirar un mapa de la región del Océano Índico en ese momento era ver oportunidades y clases medias en expansión en todas partes. Las familias de la India y de toda África exigían más bienes de consumo de China. Países como Vietnam estaban creciendo rápidamente y necesitarían más recursos naturales. Para justificar su existencia, el puerto de Hambantota tendría que asegurar solo una fracción de la carga que pasó por Singapur, el puerto de transbordo más activo del mundo.

Armado con el informe Ramboll, el gobierno de Sri Lanka se acercó a Estados Unidos e India ; ambos países dijeron que no. Pero una empresa de construcción china, China Harbour Group, se había enterado de las esperanzas de Colombo y presionó mucho por el proyecto. China Eximbank acordó financiarlo y China Harbour ganó el contrato.

Esto fue en 2007, seis años antes de que Xi Jinping introdujera la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Sri Lanka aún se encontraba en la última y más sangrienta fase de su larga guerra civil, y el mundo estaba al borde de una crisis financiera. Los detalles son importantes: China Eximbank ofreció un préstamo comercial de $307 millones a 15 años con un período de gracia de cuatro años, ofreciendo a Sri Lanka la posibilidad de elegir entre una tasa de interés fija del 6,3 por ciento o una que aumentaría o disminuiría dependiendo de LIBOR, una tasa de interés flotante . tasa. Colombo eligió lo primero, consciente de que las tasas de interés globales tendían a subir durante las negociaciones y con la esperanza de cerrar lo que pensó que serían términos favorables. La Fase I del proyecto del puerto se completó a tiempo en tres años.

Para un país devastado por el conflicto que luchaba por generar ingresos fiscales, los términos del préstamo parecían razonables. Como nos dijo Saliya Wickramasuriya, expresidente de la SLPA: “Conseguir préstamos comerciales de hasta 300 millones de dólares durante la guerra no fue fácil”. Ese mismo año, Sri Lanka también emitió su primer bono internacional, con una tasa de interés del 8,25 por ciento . Ambas decisiones volverían a perseguir al gobierno.

Finalmente, en 2009, tras décadas de violencia, la guerra civil de Sri Lanka llegó a su fin. Animado por la victoria, el gobierno se embarcó en un impulso financiado con deuda para construir y mejorar la infraestructura del país. Las tasas anuales de crecimiento económico subieron al 6 por ciento, pero la carga de la deuda de Sri Lanka también se disparó.

En Hambantota, en lugar de esperar a que la fase 1 del puerto generara ingresos como había recomendado el equipo de Ramboll, Mahinda Rajapaksa siguió adelante con la fase 2, transformando Hambantota en un puerto de contenedores. En 2012, Sri Lanka tomó prestados otros $757 millones del China Eximbank, esta vez a una tasa de interés reducida posterior a la crisis financiera del 2 por ciento. Rajapaksa se tomó la libertad de nombrar el puerto en su honor.

Para 2014, Hambantota estaba perdiendo dinero. Al darse cuenta de que necesitaban operadores más experimentados, la SLPA firmó un acuerdo con China Harbour y China Merchants Group para que desarrollen y operen conjuntamente el nuevo puerto durante 35 años. China Merchants ya estaba operando una nueva terminal en el puerto de Colombo, y China Harbour había invertido $ 1.4 mil millones en Colombo Port City, un lucrativo proyecto inmobiliario que implica la recuperación de tierras. Pero mientras los abogados redactaban los contratos, se estaba gestando una agitación política.

Rajapaksa convocó elecciones sorpresa para enero de 2015 y en los últimos meses de la campaña, su propio ministro de salud, Maithripala Sirisena, decidió desafiarlo. Al igual que los candidatos de la oposición en Malasia, las Maldivas y Zambia, las relaciones financieras del titular con China y las denuncias de corrupción constituyeron un potente forraje de campaña. Para sorpresa del país, y tal vez de él mismo, ganó Sirisena.

Los fuertes pagos de bonos soberanos internacionales, que comprendían casi el 40 por ciento de la deuda externa del país, pusieron al gobierno de Sirisena en una situación fiscal desesperada casi de inmediato. Cuando Sirisena asumió el cargo, Sri Lanka le debía más a Japón, al Banco Mundial y al Banco Asiático de Desarrollo que a China. De los 4.500 millones de dólares en servicio de la deuda que pagaría Sri Lanka en 2017, solo el 5 % se debió a Hambantota. Los gobernadores del Banco Central bajo Rajapaksa y Sirisena no están de acuerdo en mucho, pero ambos nos dijeron que Hambantota, y las finanzas chinas en general, no eran la fuente de las dificultades financieras del país.

Tampoco hubo nunca un incumplimiento. Colombo arregló un rescate del Fondo Monetario Internacional y decidió recaudar los dólares que tanto necesitaba alquilando el puerto de Hambantota, que tenía un desempeño deficiente, a una empresa experimentada, tal como lo habían recomendado los canadienses. No hubo una licitación abierta, y las únicas dos ofertas provinieron de China Merchants y China Harbour; Sri Lanka eligió a China Merchants, convirtiéndolo en el accionista mayoritario con un contrato de arrendamiento de 99 años, y usó la inyección de efectivo de $1.12 mil millones para reforzar sus reservas de divisas, no para pagar a China Eximbank.

Antes del episodio del puerto, “Sri Lanka podría hundirse en el Océano Índico y la mayor parte del mundo occidental no se daría cuenta”, nos dijo Subhashini Abeysinghe, directora de investigación de Verité Research, un grupo de expertos independiente con sede en Colombo. De repente, la nación insular ocupó un lugar destacado en los discursos de política exterior en Washington. Pence expresó su preocupación de que Hambantota podría convertirse en una “base militar avanzada” para China.

Sin embargo, la ubicación de Hambantota es estratégica solo desde una perspectiva comercial: el puerto está cortado en la costa para evitar las fuertes marejadas del Océano Índico, y su estrecho canal permite que solo un barco entre o salga a la vez, generalmente con la ayuda de un remolcador. En el caso de un conflicto militar, los buques de guerra estacionados allí serían pescado en un barril proverbial.

La noción de “diplomacia trampa de la deuda” presenta a China como un acreedor intrigante y a países como Sri Lanka como sus crédulas víctimas. En una mirada más cercana, sin embargo, la situación es mucho más compleja. La marcha de China hacia el exterior, al igual que su desarrollo interno, es de prueba y experimental, un proceso de aprendizaje marcado por ajustes frecuentes. Después de la construcción del puerto en Hambantota, por ejemplo, las empresas y los bancos chinos aprendieron que los hombres fuertes caen y que es mejor que tengan estrategias para lidiar con el riesgo político. Ahora están desarrollando estas estrategias, mejorando su discernimiento de oportunidades comerciales y retirándose donde saben que no pueden ganar . Aún así, los líderes y pensadores estadounidenses de ambos lados del pasillo dan discursos sobre el " colonialismo moderno " de China.

En los últimos 20 años, las empresas chinas han aprendido mucho sobre cómo jugar en un negocio de construcción internacional que sigue dominado por Europa: mientras que China tiene 27 empresas entre los 100 principales contratistas mundiales, frente a las nueve de 2000, Europa tiene 37, de 41. Estados Unidos tiene siete, en comparación con los 19 de hace dos décadas.

Las empresas chinas no son las únicas empresas que se benefician de los proyectos financiados por China. Quizás ningún país estaba más alarmado por Hambantota que India, el gigante regional que rechazó varias veces los llamamientos de Sri Lanka para inversiones, ayuda y asociaciones de capital. Sin embargo, una empresa liderada por la India, Meghraj, se unió a la empresa de ingeniería británica Atkins Limited en un consorcio internacional para escribir el plan a largo plazo para el puerto de Hambantota y para el desarrollo de una nueva zona comercial. Las firmas francesas Bolloré y CMA-CGM se han asociado con China Merchants y China Harbour en desarrollos portuarios en Nigeria, Camerún y otros lugares.

El otro lado del mito de la trampa de la deuda involucra a los países deudores. Lugares como Sri Lanka, o, para el caso, Kenia, Zambia o Malasia, no son ajenos a los juegos geopolíticos. Y están molestos por la opinión estadounidense de que han sido estafados con tanta facilidad. Como nos comentó un político malasio, hablando bajo condición de anonimato para discutir cómo las finanzas chinas figuraron en el drama político de ese país: "¿No puede el Departamento de Estado de EEUU ¿a China?".

Los acontecimientos que condujeron a la adquisición por parte de una empresa china de una participación mayoritaria en un puerto de Sri Lanka revelan mucho sobre cómo está cambiando nuestro mundo. China y otros países se están volviendo más sofisticados al negociar entre sí. Y sería una pena que Estados Unidos no aprenda junto a ellos.

Deborah Brautigam es profesora Bernard L. Schwartz de Economía Política Internacional en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins.

Meg Rithmire es profesora asociada de F. Warren McFarlan en la Escuela de Negocios de Harvard.