CEPRID

Como si no hubiese ocupación: Los límites de la estrategia de la Autoridad Palestina

Martes 11 de octubre de 2011 por CEPRID

Nu’man Kanafani 

Merip

Traducido para el CEPRID (www.nodo50.org/ceprid) por María Valdés

Durante muchos meses las calles de la ciudad de Ramala, sede de la Autoridad Nacional Palestina (ANP), han sido literalmente montones de tierra. Los trabajadores han trabajado intensamente para reponer el agua y las tuberías de alcantarillado, repavimentar carreteras, talar hermosas piedras talladas en las carreteras e instalar gruesas cadenas a lo largo de los bordes de las aceras con el fin de mejorar la separación de los peatones y el tráfico de automóviles. Se dijo a los comerciantes que tenían que reducir el tamaño de rótulos de su tienda; se han diseñado especialmente los postes de electricidad, sobresaliendo hacia el cielo. No todos los residentes de la ciudad están impresionados. Se bromea con un punto cínico: "La Autoridad Palestina está cubriendo el camino de la autodeterminación con el asfalto", "Tenemos las cloacas, lo único que queda es la soberanía", "Las calles de Ramala están pavimentadas con piedras blancas, pero ¿ las necesidades de Jerusalén"?

Detrás de las bromas irónicas de los intelectuales urbanos, y la desesperación de los palestinos que ven la expansión diaria de los asentamientos israelíes en Cisjordania, se encuentra un verdadero dilema para la AP. Pese a que las mejoras de la infraestructura son necesarias para facilitar el crecimiento económico y aliviar las condiciones de vida para los habitantes de Cisjordania, la ejecución de esos proyectos también se puede tomar como tácito reconocimiento de la Autoridad Palestina de los "hechos sobre el terreno" por parte de Israel.

Tomemos, por ejemplo, la carretera entre Ramala y Belén. La ruta directa entre estas dos importantes ciudades de la Ribera Occidental pasa por Jerusalén y se encuentra a más de 18 kilómetros. Pero Jerusalén es una ciudad prohibida para los palestinos de Cisjordania, que deben tomar un camino alternativo, un camino estrecho y sinuoso de 34 kilómetros en un puerto de montaña traidora. Los palestinos lo llaman Wadi al-Nar (Valle del Infierno). La mejora de la carretera loa haría más segura, con lo que beneficios económicos serían obvios, pero también podría interpretarse en el sentido de que la Autoridad Palestina acepta el decreto de Israel de que Jerusalén es una zona prohibida para los habitantes de Cisjordania. Teniendo en cuenta que el movimiento nacional palestino prevé que Jerusalén Oriental sea la capital de un futuro Estado palestino, la cuestión es delicada. ¿La AP debe ampliar la carretera o abstenerse? Si la AP renueva el centro de Ramala, a sabiendas de que carece de una verdadera soberanía allí ¿puede evitar que los jeeps del ejército israelí (o tanques) conduzcan por el centro a su antojo?

Un nuevo paradigma

Mahmoud Abbas, el presidente nominal de la Autoridad Palestina, y Salam Fayyad, su primer ministro nominal y ministro de Finanzas, han decidido reconstruir el peligroso camino de Ramala y Belén y arreglar el centro de la ciudad. (El mandato de Abbas como presidente expiró en 2009, pero desde entonces se ha extendido arbitrariamente y Fayyad ha sido nombrado jefe del aparato administrativo de la Autoridad Palestina en Cisjordania,.. El primer ministro y ministro de finanzas del gobierno electo de Hamas se sienta en la asediada de Gaza). Ambos están sin inmutarse por los críticos que argumentan que las carreteras de la AP son para "consolidar la ocupación israelí" y complementan la red construida por Israel de carreteras de circunvalación que une los asentamientos de Cisjordania entre sí y con Israel. [1] La decisión de mejorar la infraestructura simboliza en su totalidad el nuevo enfoque adoptado por Abbas y Fayyad en particular. En 2009, el experto Thomas Friedman lo llamó "Fayyadismo", "la idea más emocionantes nunca expresada en un gobierno árabe”.[2]

¿Qué es este "Fayyadismo"? En un nivel, es personal. Se refiere a los méritos que rara vez se atribuyen a un palestino (o cualquier árabe) político: integridad, honestidad y competencia. Salam Fayyad, un ex economista del Fondo Monetario Internacional, es alabado por su estilo sobrio y personal, una actitud tranquila que se apresura a Friedman se comparan favorablemente con la de Yasser Arafat. Como la teoría política y la práctica, sin embargo, el Fayyadismo es un asunto mucho más controvertido. El politólogo Nathan Brown resume muchas de las objeciones en el título de su ensayo sobre la política palestina: "Fayyad no es el problema, pero Fayyadismo no es la solución a la crisis política de Palestina" [3]

La visión política de Fayyad, respaldado por Abbas, es invertir la secuencia de larga tradición de las prioridades para el movimiento nacional palestino. Anteriormente, los palestinos han exigido que Israel y la comunidad internacional reconozcan y protejan sus derechos, el derecho al retorno de las personas convertidas en refugiados en 1948 o el derecho colectivo a la libre determinación, antes de participar en el meollo de la cuestión de la gobernanza. A los ojos de Abbas y Fayyad, esta estrategia no sólo ha fracasado en garantizar a los palestinos los derechos nacionales básicos, sino también trajo el desastre a la causa palestina. Como la parte más débil por el momento, los palestinos no pueden vencer a Israel en cualquiera de los campos de batalla física o diplomática, por lo que deben tratar de detenerlo. Como a los simpatizantes de Fayyad les gusta decir, "Si se quiere derrotar a Mike Tyson, no lo inviten a un ring de boxeo, sino a un tablero de ajedrez."

La nueva estrategia tiene varios elementos, incluyendo la creación de las instituciones del Estado antes que el logro de la soberanía. La idea es que las instituciones funcionen adecuadamente, una condición previa para, más que una consecuencia de, la independencia política. Los derechos nacionales pueden obtenerse mediante un historial probado de disciplina en la construcción y el mantenimiento de estas instituciones y mediante el cumplimiento de los acuerdos firmados. En lugar de esperar la paz para los dividendos económicos muy esperados, la prosperidad relativa y el imperio de la ley traerán la paz.

El elemento más controvertido del nuevo paradigma es que supone el abandono de todas las formas de lucha armada como medio para presionar a Israel a aceptar los derechos palestinos. El Presidente Abbas incansablemente asegura a todos los que quieren escuchar, e incluso aquellos que no, que una "tercera armada intifada" está fuera de la cuestión. Su enfoque plantea que, si la AP se basa en las instituciones, revive la economía y se adhiere a los acuerdos contractuales en letra y el espíritu (aunque la otra parte no lo hace), la presión internacional y árabe obligará a Israel a reconocer los derechos palestinos. Estos derechos, como Abbas les entiende, están claramente establecidos en la Iniciativa de Paz Árabe aprobada por la Liga Árabe en 2002: La parte palestina pone fin a la lucha a cambio de un estado palestino independiente, viable y soberano sobre la base de las fronteras de 1967, con Jerusalén Oriental como su capital, y una "solución justa" del problema de los refugiados. La Autoridad Palestina ha ido mucho más lejos, dejando claro que está dispuesta a aceptar intercambios de tierras, de modo que los bloques de asentamientos de la Ribera Occidental [Cisjordania] pueden ser anexados a Israel. Entre otras concesiones, todavía, Abbas y su equipo han indicado que también estarán de acuerdo con una declaración puramente simbólica de Israel respecto a los refugiados, y las fronteras custodiadas por las fuerzas internacionales. Y ¿qué pasa con Hamas, el partido islamista que desde mediados de 2007 gobierna la sitiada Franja de Gaza? Hamas no ha renunciado a la "lucha armada" como una forma de proteger los derechos palestinos y no ha reconocido a Israel sin ambigüedades, como le demandan los EE.UU. y sus aliados. Pero los devotos del Fayyadismo no están preocupados: Cuando su nueva estrategia marque el comienzo del bienestar económico y una resolución del conflicto, Gaza caerá por sí mismo, como una manzana del árbol, en sus manos.

Condiciones previas

Ha sido claro desde el principio, sin embargo, que la implementación de la nueva estrategia -y, finalmente, el jaque mate a Israel en el tablero de ajedrez- requeriría el consentimiento de Israel. Israel tendría que permitir despliegues de las fuerzas de seguridad de la AP para frenar la anarquía que prevaleció después de la segunda Intifada en las ciudades de Cisjordania. Se tendría que limitar, si no totalmente parar, las frecuentes incursiones de su ejército en los territorios administrados por la AP para que la AP pueda disfrutar de algo de credibilidad y el respeto popular. Finalmente, Israel tendría que aliviar sus restricciones a la circulación de personas y bienes y garantizar el flujo de dinero libre (los impuestos que Israel recauda en nombre de la Autoridad Palestina y dejó de transferir en su totalidad a las arcas de la AP al principio de 2006). El éxito de la nueva estrategia también requiere un entendimiento con la comunidad internacional para asegurar el flujo continuo de ayuda y para capacitar al personal de seguridad de la Autoridad Palestina, tanto para hacer cumplir la ley y el orden como poner fin de manera efectiva a las operaciones de militantes contra Israel y los colonos israelíes. La mayoría de estas condiciones han sido más o menos logradas. La anarquía en las ciudades de Cisjordania comenzó a disminuir en 2005, en gran parte porque los activistas de la intifada fueron puestos en la nómina de la Autoridad Palestina. Para detener la intervención militar de Israel, la Autoridad Palestina ha mantenido una cooperación estrecha con la seguridad de la potencia ocupante. Este nivel de cooperación ha sometido a la AP a duras críticas, sobre todo porque no ha tenido suficiente éxito en detener las incursiones del ejército israelí, el último de ellos fue una salida a gran escala en el medio del mes de Ramadán.

Fayyad y Abbas han intentado desde 2007 generar un impulso en la Ribera Occidental para el establecimiento del Estado de Palestina, hablando en términos de anticipación y preparación. Una y otra vez, mientras corta las cintas de grandes y pequeños proyectos en casi todos los pueblos de Cisjordania, Fayyad ha repetido el mensaje: "Tenemos que estar preparados, ya que no está abierta la negociación, con respecto a cualquier hora o meta final”. Él ha tratado de movilizar a los palestinos detrás de su visión para el país y, al mismo tiempo, trabaja para construir su propio distrito electoral después del triste final de su partido de la Tercera Vía en la elecciones legislativas de 2006.

La movilización ha tenido una forma oficial. En agosto de 2009, el decimotercer Gobierno provisional de Ramala anunció su programa bajo el eslogan: "Acabar con la ocupación, establecer el Estado”. El programa especificaba los pasos que cada ministerio y agencia de la AP daría para preparar ese establecimiento del Estado de Palestina para el año 2011. A mediados de abril, el mismo gobierno publicó el sexto Plan Nacional de Desarrollo (2011-2013) bajo un título de no menos revelador: "Establecer el estado, construcción de nuestro futuro".

¿Cuál es el resultado de toda esta actividad? La AP puede presumir de una serie de logros. El producto interno bruto ha experimentado un crecimiento notable, especialmente en Cisjordania. El crecimiento del PIB real en los territorios palestinos era nada menos que un 9,3% en 2010, en momentos en que la tasa media en el Medio Oriente y África del Norte fue inferior al 4%. A diferencia de años anteriores, la AP fue capaz de pagar los sueldos de sus 146.000 empleados en Cisjordania casi a tiempo (una situación que llegó a su fin en julio). Por último, pero no menos importante, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el FMI, el Banco Mundial y la Unión Europea tienen informes emitidos alabando a la AP por su compromiso, la transparencia financiera, la prestación de los servicios públicos y las políticas económicas. El FMI ha considerado incluso las finanzas de la Autoridad Palestina como un modelo para los países en desarrollo en términos de transparencia.

Este panorama optimista esconde varias tendencias preocupantes, sin embargo, particularmente en el frente económico. Peor aún, la AP tiene poco o nada que presumir en el frente político. El objetivo de un Estado palestino independiente y soberano no parece más cerca, ni siquiera más asequible.

Déficit de recursos

Los problemas económicos se pueden clasificar en dos categorías: la sostenibilidad y la distribución de las ganancias para toda la sociedad. El crecimiento del PIB agregado, como un informe del Banco Mundial del mes de abril de 2011 dice, "no parece sostenible” porque está limitado al sector de no transables, es decir, a la ayuda de los donantes. "Los palestinos están mejor que eran en 2006, en otras palabras, pero peor de lo que estaban antes de la caída en el 2000”. El PIB per cápita en la Ribera Occidental y Gaza fue de 1.500 dólares en 2010, un 8% inferior en términos reales al nivel en 1999. Y sin las grandes subvenciones externas, el crecimiento sería mucho menor: de acuerdo con datos de la OCDE, la ayuda total extranjera en los territorios palestinos ascendió a 3.003 millones en 2009, o sea, alrededor del 60% del PIB.

La economía de la Ribera Occidental y Gaza sufre un enorme déficit de recursos, en importaciones, inversión y recursos básicos: el ahorro interno ha caído un 44% respecto a la inversión y las importaciones superan a las exportaciones en un 50% (ambas con relación al PIB en 2009). Estas dos brechas implican que la economía palestina consume mucho más de lo que produce. El déficit de la balanza comercial superó los 3.000 mil millones de dólares en 2010. En el pasado, estas lagunas fueron ocupadas por las remesas de los trabajadores palestinos en Israel y los países del Golfo. Pero ahora dependen principalmente de la ayuda externa. La ayuda externa crea condiciones similares a las de los países productores de petróleo. Al igual que los ingresos del petróleo, la ayuda es el dinero inesperado - que los economistas llaman "renta", que permite a los países consumir sin producir. La dependencia de la renta deja una economía negativa, así como efectos sociales y políticos. Los gobiernos se hacen menos responsables ante los ciudadanos, ya que no tienen que recaudar impuestos. En el plano económico, la enorme afluencia de ayuda, junto con la proximidad de la Ribera Occidental y Gaza a la economía desarrollada de Israel y el falseamiento de los precios y los salarios, explica por qué el crecimiento en los territorios palestinos ha sido casi exclusivamente vinculado al sector servicios y construcción de edificios residenciales (ya más del 70% de la balanza comercial). La participación de las exportaciones y el PIB es sólo del 12%, uno de los índices más bajos de los países del mundo.

Al mismo tiempo, la ayuda exterior ascendió al 47% de los ingresos totales del presupuesto actual de la AP. Otro 37% proviene de los fondos del despacho de aduana que Israel recauda en nombre de los palestinos, según los términos del Protocolo de París de 1994 que forma parte de los acuerdos de Oslo. Por derecho y por un tratado, ese dinero pertenece a los palestinos. Sin embargo, desde mediados de la década de 1990, y como consecuencia del estallido de la Intifada de 2000, Israel ha confiscado los fondos de vez en cuando como una medida punitiva. (Israel no transfiere dinero al gobierno de Hamas en Gaza). Estas dos cifras son suficientes para demostrar la vulnerabilidad de las finanzas de la Autoridad Palestina. Un retraso (por motivos políticos, como sugieren algunos) en la llegada de la ayuda de los países árabes en julio obligó a la Autoridad Palestina a pagar sólo el 50% de los sueldos de sus 146.000 empleados públicos. Los montos de nómina son 1.560 millones de dólares al año, representando el 35% de los gastos ordinarios de la Autoridad Palestina. Cuando se incluyen las 23.000 personas empleadas por el gobierno de Hamas, las cuentas públicas pagan aproximadamente la cuarta parte del empleo total en Cisjordania y Gaza.

El segundo problema que se avecina en el horizonte es la distribución desigual de los beneficios del crecimiento. El crecimiento del PIB no ha sido acompañado por un aumento paralelo del empleo o una reducción de las tasas de pobreza. La pobreza es un problema social importante, con un 26% de los palestinos con familias numerosas (el 38% de los habitantes de Gaza) gastaron menos de 640 dólares mensuales en las necesidades básicas en 2010. Y a pesar del crecimiento del PIB de 2010, la tasa oficial de desempleo apenas se redujo, cayó un 0,6% en la Ribera Occidental y en menos de un 1% en Gaza. En 2010, la tasa de desempleo fue del 24% (17% en la Ribera Occidental y en 38% en Gaza).

El Instituto de Investigación de la Política Económica de Palestina estima que el sector privado tiene que crear no menos de 30.000 nuevos empleos cada año sólo para mantener las tasas de desempleo actual. La estimación supone que la tasa de participación laboral actual del 41% también se mantiene constante. La tasa de participación laboral es la proporción de la población en edad de trabajar que están empleadas o desempleadas y en busca de un puesto de trabajo. La tasa de Palestina es muy baja comparada con la mayoría de países de renta media, donde que la proporción es del 60%.

Ni que decir tiene que la economía palestina debe generar más de 30.000 empleos por año si quiere reducir el desempleo. Cuando uno considera las necesidades de limitar la nómina del sector público, para absorber a los 78.000 palestinos que en la actualidad trabajan en Israel y los asentamientos israelíes, y para permitir un aumento en la tasa de participación laboral, el tamaño del desafío se hace aún más evidente. La alta tasa de desempleo mundial hace aún el asunto más preocupante. La Oficina Central de Estadísticas de Palestina en una encuesta del mercado de trabajo para el primer trimestre de 2011 revela tres hechos alarmantes: el desempleo está muy concentrado en el grupo de edad 15-24 años de edad. El desempleo entre los jóvenes es del 40%. En segundo lugar, el desempleo es alto especialmente entre los graduados universitarios (registran en un 33% de los graduados ​​de escuelas normales, el 24% de los graduados en estudios de informática y un 31% de los graduados en matemáticas y estadística). En tercer lugar, a diferencia de lo que se refiere a los hombres, el mayor nivel de educación de la mujer la hace más difícil encontrar un trabajo.

El techo

Los problemas económicos anteriores no son todos de carácter estructural. El llamado a construir la economía como si la ocupación no existiese, una llamada que fue promovida con entusiasmo y financiada generosamente por los actores internacionales, se ha desvanecido. No es, después de todo, un límite en la cantidad de una economía que puede crecer cuando el 60% de sus recursos naturales que le corresponden (que se encuentran en la zona C, la porción de Cisjordania aún bajo control pleno de Israel) están fuera de su alcance. Las restricciones políticas severas en la AP y el extraordinario grado de riesgo e incertidumbre, incluso en relación con lo más simple, como pasar de una aldea de Cisjordania a otra, se expresan en las tendencias económicas negativas. "Hemos tocado techo", dicen los funcionarios de la AP. "No mucho más se puede hacer bajo las actuales limitaciones”. El Banco Mundial se tomó su tiempo, pero finalmente llegó a la misma conclusión. "En última instancia, el crecimiento económico sostenible en la Ribera Occidental y Gaza sólo puede basarse en un sector privado dinámico", dice el Banco en un informe de abril 2011. "Este último no se recuperará de manera significativa, mientras que las restricciones israelíes sobre el acceso a los recursos naturales y los mercados sigan existiendo, y mientras los inversores estén desalentados por el aumento del costo de los negocios relacionados con un régimen cerrado". Con su gran cantidad de puestos de control, y la capacidad para instalar más en cualquier momento, Israel arroja constantes obstáculos al comercio y los viajes de negocios.

Es difícil creer que Fayyad, el experto ex-economista del FMI, no fuese consciente desde el principio del "techo" que la ocupación israelí impone a la recuperación económica de los territorios palestinos. Parece, por tanto, que todos los discursos de las instituciones sobre creación y auge económico estaban destinados a ganar tiempo. Fayyad espera que si la Autoridad Palestina estabilizó la economía y ha aplicado la ley y el orden, ha demostrado buena voluntad para con Israel, entonces la presión internacional, particularmente de la administración de Obama, podría persuadir a Israel para ofrecer un fin de la ocupación. Los europeos y los árabes lo apoyarían, porque ninguno de ellos tiene una mejor estrategia y todos están cansados ​​de ser "los contribuyentes, pero no los jugadores" en el teatro palestino-israelí.

Fayyad se puede proclamar su misión cumplida con respecto a la preparación institucional. La Autoridad Palestina ha pasado la prueba del mundo con todos los honores, y el comité de evaluación fue nada menos que el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el FMI, el Banco Mundial y la UE. Un informe del FMI en abril declaró que la AP es "ya capaz de conducir una política económica acertada en espera de un futuro buen funcionamiento del Estado palestino, dada su sólida trayectoria en las reformas y creación de instituciones en las finanzas públicas y las áreas financieras”. El Banco Mundial utiliza una formulación ligeramente diferente: "Si la Autoridad Palestina mantiene su rendimiento en la creación de instituciones y de prestación de servicios públicos, está bien posicionada para el establecimiento de un Estado en cualquier momento en el futuro cercano". Algunos observadores independientes sugieren que el proceso de construcción de instituciones es "más autoritario que democrático" [4] , pero los jueces más poderosos están dispuestos a pasar por alto estas deficiencias.

¿Desde cuándo, sin embargo, la creación de estados ha condicionado la disposición de las instituciones? ¿Que se pidió al sur de Sudán antes de reconocerle como estado independiente? ¿Eran adecuadas las instituciones de Kosovo? ¿Cualquiera de estos estados incipientes tenía necesidad de demostrar la "viabilidad económica" antes de ser reconocido por otros países? La historia afirma, casi sin excepción, que la creación del Estado es una decisión puramente política que no tiene en cuenta estos otros factores. La escasez de viabilidad económica o institucional puede haber jugado un papel en la disolución de los estados, pero no en su creación o el dibujo de sus fronteras.

La decisión de la Autoridad Palestina para avanzar en su intento de lograr la condición de Estado en la ONU es una reacción desesperada, en lugar de un movimiento estratégico. Se trata de la desesperación ante la falta de voluntad del gobierno de Obama para imponer su propia visión de una solución negociada del conflicto. Después de cumplir con su parte del acuerdo y cumplir con todas las condiciones establecidas por los EEUU, tanto en los discursos públicos del presidente Barack Obama como a puerta cerrada, la AP ha descubierto que los EEUU no van a seguir adelante. La estrategia del Fayyadismo ha llegado a un callejón sin salida. El fracaso en el frente político acabará con su visión económica e institucional. Ante los reiterados anuncios de recurrir a la ONU, EEUU no hizo más que amenazar a los palestinos con el derecho a veto en el Consejo de Seguridad. E Israel decidió que el recurso de la AP a la organización multilateral es un movimiento “unilateral” de los palestinos, por lo que deben ser castigados. Poco va a cambiar la situación después de septiembre. Los palestinos buscan, y tendrán, probablemente, la mayoría de votos que buscan en la Asamblea General de la ONU y los EEUU y sus aliados clave permanecerán al lado de Israel. El resultado, a nivel diplomático, será un punto muerto. Y la Autoridad Palestina se enfrenta a más de los dilemas que los que enfrenta en Wadi al-Nar y Ramala. Sin embargo, el Oriente Medio está cambiando y la gente en muchos países árabes insiste en tener más voz en las políticas de sus gobiernos hacia Israel. La calle árabe a partir de ahora jugará un papel tan importante como la calle israelí en la decisión de la dirección del conflicto palestino-israelí. La presión está aumentando sobre Israel, no importa cómo se vea ahora invulnerable. Está lejos de ser obvio que Israel va a ser capaz de sostener la institución no-estatal y la no-solución que se ha impuesto hasta ahora en el West Bank y Gaza.

Nota del autor: Me gustaría dar las gracias a David Cobham por sus valiosos comentarios y reflexiones.

Notas finales

[1] Nadia Hijab y Jesse Rosenfeld, "Las carreteras palestinas: Cementación de la estadidad o anexión israelí" The Nation, 30 de abril 2010

[2] Thomas Friedman, "Brotes verdes en Palestina," New York Times , 4 de agosto de 2009.

[3] Nathan Brown, "Fayyad no es el problema, pero el Fayyadismo no es la solución a la crisis política de Palestina," Carnegie Endowment for International Peace Comentario, 17 de septiembre de 2010.

[4] Ibid.


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