Crisis de la deuda soberana en África

Tricontinental

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En 2009, la economista de origen zambiano Dambisa Moyo publicó el bestseller instantáneo Dead Aid [Cuando la ayuda es el problema]. El principal argumento de Moyo en el libro era que había poco que mostrar por los cientos de miles de millones de dólares en ayuda extranjera concedidos al continente africano desde 1970. En lugar de impulsar el desarrollo, dijo ella, la ayuda ha financiado la corrupción a gran escala y las guerras civiles, que a su vez han limitado el crecimiento económico del continente. Los argumentos de Moyo contra la ayuda no son nuevos. Su libro se inspiró en la obra del economista conservador británico nacido en Hungría, Peter Bauer, a cuya memoria lo dedica Moyo. Bauer hizo carrera señalando a la ayuda exterior —no al colonialismo ni al neocolonialismo— como principal artífice del subdesarrollo de África (Bauer, 1973: 154-157).

Lo nuevo de Dead Aid era la receta de Moyo. En el capítulo titulado Una solución capital, apelaba por sustituir la ayuda por deuda en el mercado privado. Esto es, pedía a los países occidentales que redujeran significativamente su ayuda a África y, al mismo tiempo, pedía a los gobiernos africanos que compensaran el déficit endeudándose con acreedores privados y tenedores de bonos, como bancos, fondos de cobertura, etc. Para Moyo, se trataba de una solución elegante al problema de la corrupción, que históricamente había asolado al complejo industrial de la ayuda externa. El dinero procedente de mercados de deuda privados no iba a fomentar la corrupción en África porque, según Moyo, los acreedores privados eran lo suficientemente sofisticados como para no invertir en países propensos a la corrupción. Al fin y al cabo, la corrupción actuaba como un lastre para el crecimiento económico, que a su vez amenazaba las perspectivas de reembolso de la deuda. Por otro lado, para acceder al tan necesario crédito privado, los gobiernos africanos tendrían que demostrar a los acreedores privados que estaban comprometidos en luchar contra la corrupción y con invertir los recursos en actividades promotoras del crecimiento. La solución política de Moyo era, por tanto, una solución con la que supuestamente todos salían ganando.

La “solución de capital” de Moyo proporcionó la cobertura intelectual para la financiarización de los flujos de capital hacia África a través de la emisión de los llamados eurobonos (es decir, la emisión de bonos en dólares estadounidenses y euros), cuyo meteórico aumento sumiría al continente en una nueva crisis de deuda en 2020. La primera emisión de eurobonos de Ghana en 2007 fue un punto de inflexión para el continente. El primer bono del país, de 750 millones de dólares, se emitió con mucha fanfarria y fue muy codiciado por los inversionistas financieros de Nueva York y Londres (Reuters, 2007). En un intento por satisfacer los apetitos de los inversionistas, Ghana emitió dos eurobonos adicionales, por un total de 2.000 millones de dólares en 2013 y 2014. Otros países de África no tardaron en seguir su ejemplo (Mensah, 2014). En 2011, Zambia obtuvo su primera calificación crediticia soberana, una especie de calificación sobre crédito, de la agencia de calificación Fitch. Poco después, el país emitió dos eurobonos en rápida sucesión, en 2012 y 2014, un escenario que aumentó la deuda externa de Zambia en un increíble 300% en tres años (Chelwa, 2015). Kenia también se montó en el carro, emitiendo tres eurobonos entre 2014 y 2019 por un total de unos 5.500 millones de dólares (Wafula, 2021).

La emisión de eurobonos en el continente creció a un ritmo increíble en la segunda década del siglo XXI: para 2020, 21 países africanos habían emitido eurobonos, algunos en varias ocasiones. De acuerdo con el Manual del Banco Mundial International Debt Statistics [Estadísticas de la Deuda Internacional] el stock de deuda en eurobonos para el África subsahariana pasó de unos 32.000 millones de dólares en 2010 a 135.000 millones en 2020, lo que supone una tasa de aumento del 322% (World Bank, 2022: 39). En otras palabras, el stock de deuda en eurobonos se ha más que triplicado en apenas 10 años.

La tasa de aumento del stock de deuda en eurobonos entre 2010 y 2020 superó ampliamente a otras fuentes de deuda en moneda extranjera en África. Por ejemplo, la deuda multilateral del Banco Mundial, el FMI, el Banco Africano de Desarrollo y otras instituciones aumentó alrededor de 144% en el mismo período, una tasa que es menos de la mitad del aumento de la deuda en eurobonos. Del mismo modo, la deuda bilateral de gobiernos de África con gobiernos de países como China, Francia, Estados Unidos y Reino Unido también creció a un ritmo del 145%, que también fue menos de la mitad de la tasa de aumento de la deuda en eurobonos (Ibid.).

Vale la pena destacar este último punto sobre la deuda bilateral, dado el argumento sobre la “diplomacia de la trampa de la deuda” que se ha convertido en un lugar común respecto a la deuda con China. Este argumento sostiene que China está utilizando la deuda para atrapar a África en un ciclo perpetuo de endeudamiento y servidumbre. Sin embargo, los hechos muestran un panorama diferente. Aunque el manual International Debt Statistics del Banco Mundial no ofrece desglose por países de la deuda bilateral con África que nos permita aislar el componente chino, muestra que en 2020 la deuda externa total de África con acreedores bilaterales (es decir países), ascendía a 115.000 millones de dólares, frente a la deuda en eurobonos de 135.000 millones.

Más aún, la cifra de deuda bilateral proporcionada por el Banco Mundial es para todos los acreedores bilaterales, lo que implica que la deuda en eurobonos superó a toda la deuda con acreedores bilaterales, lo que incluye China. Un cuidadoso análisis de Debt Justice muestra que la deuda africana con China era de 83.000 millones de dólares en 2020, una cifra inferior a los 135.000 millones de dólares que se debían a los tenedores de bonos privados (2022: 2). Las cifras sobre los préstamos de China y la deuda de África producidos por investigadores que trabajan en la China Africa Research Initiative [Iniciativa de Investigación China-África] (CARI) de la Universidad Johns Hopkins de EE. UU. se citan a menudo para apoyar el argumento de la diplomacia de la trampa de la deuda, a pesar de que sus propios investigadores han publicado artículos que desacreditan dicha narrativa (Brautigam y Rithmire, 2021). Sin embargo, no son muy útiles en este caso concreto porque, según el mismo CARI, su base de datos “no rastrea los desembolsos ni los pagos de la deuda” (CARI, 2023). En otras palabras, la CARI solo se informa de los anuncios en los periódicos sobre préstamos contratados, pero no rastrea si el préstamo salió de China y, si lo hizo, si el gobierno receptor en África lo pagó posteriormente o pagó cuotas del mismo. Entonces, las cifras de CARI pueden estar subrepresentadas de forma que exageren enormemente el verdadero volumen de la deuda de África con China.

Esto viene a demostrar que la actual crisis de la deuda soberana en la que está sumido el continente africano es en gran medida creación de acreedores privados a través de la “moda” de los eurobonos que se apoderó del continente en la segunda década del siglo XXI, ayudada por las justificaciones intelectuales de Dambisa Moyo y otros. A diferencia de lo que sostenía Moyo, los eurobonos no solucionaron el problema de la corrupción que se decía que era endémico con la ayuda del exterior. Por ejemplo, se dice que cientos de millones de dólares de la emisión del primer eurobono de Kenia han “desaparecido”. En Zambia, se han planteado preguntas sobre el destino del dinero de los eurobonos (Mutai, 2023; Mvula y Ching’ambu, 2022). En Mozambique, los préstamos y bonos fueron retirados ilegalmente y mal utilizados por empresas estatales, lo que se conoce como el escándalo de los bonos del atún. Como ilustran estos casos, los banqueros y acreedores privados occidentales han facilitado este tipo de robos (Spotlight on Corruption, 2021; Kuo, 2016).

Finalmente, el análisis de las fuentes de la deuda en África arroja dudas sobre las actuales iniciativas multilaterales dirigidas a resolver el problema de deuda soberana del continente. Un ejemplo es la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI, por su sigla en inglés), lanzada por el G20 en mayo de 2020, poco después de que la pandemia de COVID-19 comenzara a conmocionar al mundo, para animar a los acreedores bilaterales y multilaterales a suspender durante un año el pago de intereses de la deuda de los países pobres, incluidos los africanos. La DSSI prácticamente no tuvo éxito, ya que muchos acreedores —con la excepción de unos pocos, como China— se negaron a suspender el pago de intereses (García-Herrero et. al, 2021; Reuters, 2020). Además, muchos analistas enfatizan que la DSSI no era adecuada para el propósito, ya que solo se aplicaba a la deuda oficial (bilateral y multilateral), mientras que la crisis de deuda soberana estaba alimentada en gran medida por una crisis de bonos privados, como se mostró anteriormente.

Cuando la DSSI expiró en junio de 2021 y la crisis de la deuda soberana se agravó, el G20 lanzó el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda, que se convertiría en el mecanismo rector para reestructurar la deuda tras los primeros años de la pandemia (Ministerio de Finanzas de Italia, 2023). Desafortunadamente, presenta muchos de los mismos problemas que aquejaban al DSSI. En primer lugar, el Marco Común solo cuenta con mecanismos para resolver el crédito oficial. Pero, como muestra el análisis anterior, la principal fuente de la deuda soberana de África se debe a tenedores de bonos y acreedores privados. Su ausencia produce que los debates sobre la reestructuración de la deuda queden confinados en la esfera teórica, con escaso valor práctico. En segundo lugar, el Marco Común sienta las bases para un comité oficial de acreedores, que en el caso de Zambia está copresidido por Francia y China. Se considera que Francia representa al antiguo Club de París de países acreedores, que juntos constituyen una parte considerable del crédito oficial concedido a Zambia. China es codirectora dado que ha surgido como una fuente importante de crédito para África, y en particular para Zambia. Sin embargo, la estructura y la gobernanza del comité de acreedores de Zambia con los dos copresidentes ha abierto el país a maniobras geopolíticas y, en el proceso, prácticamente ha paralizado las perspectivas de una verdadera reestructuración de la deuda a corto plazo.