CEPRID

La reforma de las políticas de drogas: Experiencias alternativas en Europa y Estados Unidos (I)

Jueves 10 de septiembre de 2009 por CEPRID

Tom Blickman y Martin Jelsma

TNI

La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia emitió un informe, basado en el trabajo de científicos y especialistas, en el que recomienda reformar las políticas de drogas en América Latina. El artículo analiza esta propuesta y los principios que deberían guiar la construcción de un nuevo paradigma, desde la proporcionalidad en el castigo hasta la flexibilidad para que cada país pueda aplicar normas que se ajusten a su cultura y su tradición. Luego se evalúan experiencias internacionales alternativas dentro del enfoque de reducción de daños, desde el suministro de jeringas a heroinómanos para prevenir el vih hasta los cafés holandeses en los que se puede fumar cannabis. El texto concluye que es necesario encarar una profunda revisión de las convenciones internacionales sobre el tema para lograr mejores resultados.

En febrero de 2009, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada por los ex-presidentes Fernando Henrique Cardoso (Brasil), César Gaviria (Colombia) y Ernesto Zedillo (México), presentó una declaración en la que evaluaba el impacto de las políticas de la «guerra contra las drogas» y formulaba recomendaciones para elaborar estrategias más eficientes, seguras y humanas. Las propuestas, que implican un cambio profundo de paradigma, instan a examinar críticamente el enfoque prohibicionista impulsado por Estados Unidos y analizar las ventajas y los límites de las políticas de reducción de daños implementadas en la Unión Europea.

La declaración sostiene que la solución de largo plazo pasa por la reducción de la demanda en los países consumidores. Tratar el consumo de drogas como un tema de salud pública y promover su reducción son, según el diagnóstico de la comisión, las precondiciones necesarias para orientar la acción represiva a la cuestión clave: la disminución de la producción y el desmantelamiento de las redes de traficantes. Cada país debe abrir un amplio debate público sobre la gravedad del problema y la búsqueda de las políticas más adecuadas de acuerdo con su historia y su cultura. En ese sentido, el nuevo paradigma deberá centrarse menos en las acciones penales y más en los aspectos sociales y culturales. Además, las políticas deben basarse en estudios científicos y no en principios ideológicos, como parte de un esfuerzo que involucre no solo a los gobiernos sino al conjunto de la sociedad. El Transnational Institute (TNI) aportó algunos principios rectores originales del nuevo paradigma presentado por la comisión. En general, el desafío es encontrar un equilibrio entre, por un lado, la protección de la salud pública mediante la implementación de determinados controles, y, por otro, las consecuencias negativas que generan los controles represivos. El objetivo es lograr un sistema global que proteja el bienestar de la humanidad mediante el control de las sustancias potencialmente nocivas, pero con la flexibilidad suficiente para respetar las diferencias socioculturales y poniendo límites a la represión a los consumidores, los campesinos y los pequeños traficantes.

A continuación se enumeran los principios sostenidos por el TNI, para luego pasar al análisis de las políticas alternativas de reducción de daños y las experiencias de diferentes países.

1. Con base en pruebas. Los cambios deberían basarse en una evaluación científica de la eficacia de las políticas, y no en principios ideológicos. Existen numerosos estudios que indican qué políticas funcionan y cuáles no, lo cual constituye un cuerpo de conocimientos que se debería tener en cuenta.

2. Diferenciación. Es necesario diferenciar entre sustancias y patrones de uso. Los riesgos sanitarios asociados al consumo de cannabis no son los mismos que los relacionados con la inyección de heroína o el consumo de crack. Es necesario considerar también la distinción entre plantas naturales y sus derivados concentrados: por ejemplo, la coca, en su estado natural, puede ser beneficiosa para la salud, mientras que el consumo de su alcaloide (cocaína) puede generar problemas. Pero además hay una diferencia sustancial entre usos recreativos y patrones de uso más problemáticos.

3. Reducción de daños. Es imposible pensar en un mundo sin drogas. Por eso, la ideología de la «tolerancia cero» debe sustituirse por el principio de reducción de daños, un enfoque más pragmático tendiente a manejar los daños asociados con las drogas en la medida de lo posible, tanto para el consumidor como para la sociedad en general.

4. Flexibilidad. Se deben tener en cuenta las diferencias socioculturales. El sistema actual se encuentra demasiado influenciado por los intereses del Norte. Las normas establecidas a escala mundial deberían dejar mayor margen de maniobra y permitir a cada país ajustarlas a sus leyes nacionales y proteger los derechos de las comunidades indígenas que conservan sus prácticas y costumbres tradicionales.

5. Derechos humanos y proporcionalidad. El control de drogas debería demostrar un pleno respeto de los derechos humanos, lo que significa que cualquier pena debe ser proporcional al delito. Ejemplos de desproporción serían, entre otros, el castigo a los usuarios por el mero hecho del consumo, la erradicación forzosa contra campesinos que no tienen otra fuente de ingresos o las duras sentencias penitenciarias contra pequeños traficantes, así como la pena de muerte por delitos de drogas.

6. Desarrollo. La erradicación de la pobreza y el hambre constituyen el principal Objetivo del Milenio de Naciones Unidas y, por lo tanto, deben tener una clara prioridad. Las medidas de control de drogas nunca deberían generar más pobreza y más hambre, como sucede actualmente con la erradicación forzosa.

7. Participación de la sociedad civil. Es necesario incluir en la formulación de la política a todos los actores involucrados: campesinos, usuarios, profesionales de la sanidad y ONG locales e internacionales. Es la única manera de asegurar que dichas políticas estén basadas en la práctica y que funcionen.

Las políticas básicas de reducción de daños

Las políticas de reducción de daños se orientan a la disminución de las consecuencias adversas, sanitarias, sociales y económicas, del uso de drogas psicoactivas (drogas controladas, alcohol, drogas farmacéuticas), tanto sobre los consumidores como sobre sus familias y sus comunidades, sin necesariamente poner fin al consumo de drogas.

En la última década se realizaron importantes avances en los programas de reducción de daños básicos, aquellos orientados a enfrentar la propagación de enfermedades como el virus de inmunodeficiencia humana (VIH) y la hepatitis entre los consumidores de drogas inyectables. Según el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/Sida (ONUsida), existen alrededor de 16 millones de consumidores de drogas inyectables, de los cuales unos tres millones están infectados con VIH. Actualmente, 77 países implementan programas de intercambio de jeringas y agujas y alrededor de un millón de personas recibe tratamientos de sustitución de heroína con metadona y buprenorfina. Este tipo de programas se implementan en Canadá, Australia, casi todos los países de Europa y, en los últimos años, también en Asia y algunas ciudades de EE.UU.. Los programas de reducción de daños han avanzado en algunas naciones de América Latina, especialmente en Brasil, Argentina y Uruguay.

Más allá de las experiencias nacionales, en 2003 la UE adoptó el enfoque de reducción de daños como posición común, incluyéndolo en la Estrategia de Drogas de la UE para el periodo 2005-2012 y en el Plan de Acción de Drogas de la UE para 2005-2008. El Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías (OEDT) afirmó que, además de contribuir a reducir la transmisión del VIH, la entrega de jeringas y agujas permitiría «entablar relaciones con las poblaciones de drogadictos que no tienen contacto con otros servicios, y puede ser una vía hacia tratamientos contra el consumo de drogas y hacia los servicios primarios de cuidado de la salud». El OEDT agregó que «no existen pruebas concluyentes de que su entrega tenga una repercusión negativa sobre las actividades de prevención o de fiscalización de estupefacientes».

Este tipo de prácticas se expande con rapidez incluso a aquellos países con leyes sumamente estrictas. China, por ejemplo, implementó programas de intercambio de agujas hace varios años y en 2006 lanzó un plan de apertura de mil clínicas de suministro de metadona. Países como Irán, Pakistán y Vietnam implementan políticas similares. En EE.UU., aunque el gobierno federal viene encabezando una cruzada ideológica contra la reducción de daños, numerosos estados y ciudades llevan adelante programas de intercambio de agujas y de sustitución con opio. Además, el gobierno de Barack Obama se muestra predispuesto a suavizar la posición anterior. En la actualidad, la mayor resistencia contra los programas de reducción de daños se limita a una minoría de países integrada por Rusia, Japón y algunas naciones africanas e islámicas como Sudán y Arabia Saudita.

Respecto de los organismos internacionales, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFRC, por sus siglas en inglés) también ha sido clara: «Llegó la hora de que nuestra guía sea la luz de la ciencia y no la oscuridad de la ignorancia y el miedo». En el marco de la ONU, los principios básicos de la reducción de daños para la prevención de enfermedades infecciosas fueron aprobados por ONUsida, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y, hace poco tiempo y con cierto grado de ambigüedad, por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD) y por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), el órgano de fiscalización cuasi judicial para la implementación de las convenciones de drogas de la ONU.

Otras prácticas de reducción de daños

En los últimos cinco años, junto con el aumento significativo de los programas de sustitución e intercambio de agujas, algunos países, como los Países Bajos, Alemania, Suiza, España, Dinamarca, Canadá y Australia, avanzaron en prácticas de reducción de daños más controvertidas, como la emisión de recetas de heroína y las salas para consumo de drogas para los grupos más problemáticos de adictos. El suministro de heroína farmacéutica (diamorfina) data de 1926, cuando los médicos de Reino Unido recibieron la primera autorización. En la actualidad, solo un número reducido de consumidores británicos continúa recibiendo heroína de sus médicos, aunque sigue siendo un tratamiento legalmente aprobado para enfrentar la adicción a las drogas opiáceas. Suiza lanzó un programa piloto en 1994, los Países Bajos en 1998 y Alemania y España más tarde. Las evaluaciones de los programas suizos y holandeses sobre los efectos de estas políticas en la reducción de muertes por sobredosis, las mejores condiciones de salud de los heroinómanos y la marcada disminución de las tasas de delitos relacionados con las drogas llevaron al Parlamento danés a aprobar en 2008 la emisión de recetas de heroína para los adictos de muchos años. Ese mismo año, también como resultado de los programas piloto, se aprobó en Suiza, con 68% de los votos en un referéndum, la emisión de recetas de heroína.

La otra política de reducción de daños es la de las salas especiales para consumo de drogas, que constituyen centros supervisados e higiénicos en los que los drogadictos pueden consumir sin temor a ser arrestados. Existen unas 65 salas para consumo en Suiza, los Países Bajos, Alemania, Luxemburgo, España y Noruega, además de dos proyectos piloto en Australia y Canadá. Un informe del OEDT explica la lógica de esta medida con el argumento de que «los consumidores de drogas, en la medida en que no puedan o no quieran dejar de consumir, deben tener la posibilidad de sobrevivir con la esperanza de que en alguna etapa posterior puedan dejar su adicción».

Sin embargo, la JIFE condena las salas para el consumo de drogas con el argumento de que violan las convenciones de la ONU que restringen el uso de drogas prohibidas a fines médicos y científicos. Para la JIFE, los gobiernos que admiten las salas para el consumo «facilitan, promueven y/o instigan los delitos relacionados con la tenencia y el consumo de drogas ilegales y otros delitos penales, incluido el tráfico de estupefacientes». Pero esta afirmación contradice el asesoramiento legal de la ONUDD, que sostiene que «sería difícil afirmar que la creación de salas para el consumo de drogas inyectables conlleva la intención de las partes de incitar o inducir el consumo ilícito de drogas, o lo que es peor, de relacionarse con la tenencia de drogas o promoverla, instigarla o facilitarla».

Según la ONUDD, queda claro que la intención de los gobiernos es ofrecer mejores condiciones sanitarias para los adictos a las drogas intravenosas y, de ese modo, reducir los riesgos de transmisión de enfermedades contagiosas y, por lo menos en algunos casos, acercarse a ellos mediante el uso de la terapia y otras opciones similares. A pesar de que desde el punto de vista de la reducción de la demanda esta acción parece insuficiente, dista enormemente de la intención de delinquir de acuerdo con lo previsto en la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.

Las políticas de reducción de daños en América Latina

El enfoque de reducción de daños se originó pensando en el uso de heroína mediante inyecciones. En América Latina, este uso de la heroína es un problema grave solo en México (que implementa políticas de sustitución), por lo que en el resto de la región las políticas de este tipo se desarrollaron lentamente. El principal estupefaciente inyectable en la región es la cocaína: se estima que existen entre 400.000 y dos millones de consumidores latinoamericanos, la mayoría en Brasil y en menor medida en Argentina, los primeros países de América del Sur en desarrollar una política de reducción de daños. Ambos países, junto con México, Paraguay y Uruguay, tienen hoy programas de intercambio de agujas.

En realidad, en América Latina la mayor parte de los problemas sociales y de salud vinculados a los estupefacientes se relaciona con el consumo de alcohol y el fumar cocaína (crack y pasta base de cocaína, que en Argentina se denomina «paco»). En Brasil, por ejemplo, se implementaron programas piloto de entrega de pipas para crack a fin de reducir el uso compartido de los utensilios infectados, y se ofrecen tratamientos de sustitución con cannabis para los fumadores de crack.

Aunque este cambio de paradigma, de la tolerancia cero a la reducción de daños, produjo grandes avances en diferentes lugares del mundo, no es posible simplemente trasladar el nuevo modelo a América Latina, donde la reducción de daños debe centrarse en el fumar y la inhalación (en lugar de la inyección) y en los estimulantes (en lugar de las drogas opiáceas). Existen alternativas adaptables al contexto latinoamericano. Por ejemplo, la disponibilidad de estimulantes más suaves en el mercado legal podría evitar que determinados grupos de consumidores recreativos empiecen a consumir cocaína. En esta línea, la propuesta del gobierno boliviano de legalizar los productos de coca naturales podría tener ventajas. Asimismo, vale la pena someter a consideración los tratamientos de sustitución con coca para la adicción a la cocaína.

Descriminalización y despenalización

En los últimos años, la población carcelaria mundial ha aumentado drásticamente, en parte debido al endurecimiento de las legislaciones antidrogas derivadas de la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, que obliga a los países signatarios a «adoptar las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno» toda la actividad relativa a la producción, la venta, el transporte, la distribución, etc., de las sustancias enumeradas en las listas más restringidas de las convenciones de 1961 y 1971. La penalización también comprende el «cultivo de la adormidera, el arbusto de coca o la planta de cannabis con objeto de producir estupefacientes». El texto hace una distinción entre la intención de traficar y el consumo personal e indica que este último también debe entenderse como un delito, pero «a reserva de sus principios constitucionales y de los conceptos fundamentales de su ordenamiento jurídico [de cada Estado]».

Los países signatarios de la Convención pueden, aunque no están obligados, adoptar medidas más estrictas, como la penalización del consumo. Como resultado de estas políticas, en EE.UU., Rusia y China se ha incrementado la población carcelaria, al igual que en la mayoría de los países de Europa y América Latina. La crisis penal resultante y la falta de repercusión positiva originaron varias reformas de despenalización y descriminalización.

Existe mucha confusión en torno del significado exacto de estas dos palabras. No hay una definición universalmente aceptada, y las interpretaciones varían de un idioma a otro. Aquí utilizaremos la definición más frecuente de la bibliografía en inglés, que coincide con la del OEDT: «descriminalización» significa la eliminación de un comportamiento o actividad del derecho penal; «despenalización», en cambio, implica simplemente una distensión de la sanción penal. La descriminalización suele afectar los delitos relacionados con el consumo de drogas -tenencia, consumo, etc.- y puede verse reflejada en la imposición de sanciones no penales (administrativas) o directamente en la anulación de todas las sanciones. Por ende, es posible que otras leyes (que no son de carácter penal) regulen el comportamiento o la actividad que se ha descriminalizado. La despenalización suele abarcar el consumo personal y el tráfico en pequeña escala, y en general conlleva la eliminación o la reducción de las penas de prisión. Sin embargo, la actividad o el comportamiento siguen constituyendo un delito penal. El término «legalización» se referiría a la eliminación del ámbito del derecho penal de todos los delitos relacionados con los estupefacientes: consumo, tenencia, cultivo, producción, tráfico, etc. En muchos países, el consumo personal no es un delito; es decir, se encuentra descriminalizado. Las convenciones de la ONU no estipulan la imposición de penas (penales o administrativas) por consumo, tal como se menciona con claridad en el comentario oficial de la Convención de 1988: «Debe notarse que, como en las Convenciones de 1961 y 1971, el párrafo 2 no exige que el consumo de estupefacientes se tipifique como un delito punible». Esto sugiere una estrategia para los delitos relacionados con el consumo personal diferente de la de aquellos de índole más grave, por ejemplo mediante un umbral de peso que diferencie consumo personal de tráfico. En algunos países, en efecto, la tenencia de pequeñas cantidades de drogas para el consumo personal está totalmente descriminalizada, mientras que en otros las penas se redujeron o simplemente no constituyen una prioridad en la aplicación de las leyes. Estos cambios en el derecho o la jurisprudencia pueden aliviar el sobrecargado sistema penal y la superpoblación carcelaria.

La cuestión, sin embargo, es compleja. En 2003, la UE fijó directrices para establecer las penas para los delitos de tráfico, pero no para el consumo personal, ya que fracasó el intento de encontrar una definición común que distinga entre tenencia para consumo e intención de tráfico: «La noción de umbrales unificados finalmente se desechó por ser impracticable dado que muchos países emplean la distinción entre tenencia y tráfico para poder despenalizar los delitos menores». En consecuencia, existen aún grandes diferencias dentro de la UE. Por ejemplo, España, Italia, Portugal y Luxemburgo no consideran que la tenencia de drogas para consumo personal sea un delito punible. En los Países Bajos, Alemania y la República Checa, la tenencia para uso personal sigue siendo ilegal, pero se establecieron directrices para que la policía, los fiscales y los tribunales no impongan pena alguna, ni siquiera multas, hasta cierta cantidad. Otros países imponen sanciones administrativas y solo unos pocos, como Suecia, Letonia y Chipre, contemplan sentencias de prisión por la tenencia de pequeñas cantidades.

Desde el punto de vista legal, hay enormes diferencias y muchas controversias en cuanto a qué cantidad constituye una dosis para consumo personal. En las últimas décadas, al menos siete países de la UE (Bélgica, Alemania, Grecia, Italia, los Países Bajos, Portugal y Finlandia) redefinieron el límite, de manera tal de no imponer acciones penales contra las personas detenidas con estupefacientes aparentemente destinados al consumo personal. En 2000, Portugal estableció como dosis para consumo personal «la cantidad requerida para que un individuo promedio consuma durante un periodo de diez días» (se considera una dosis diaria promedio de 2,5 gramos de cannabis y 0,2 gramos de cocaína). «Estos umbrales se basan en presunciones y no son determinantes; no obstante, si no median pruebas adicionales que impliquen al consumidor de drogas en delitos más graves, la tenencia de drogas está descriminalizada, debe tratarse como una violación administrativa.»

Otros países de la ue definen los umbrales en términos de cantidades específicas de gramos o unidades. En Austria, el límite de un «delito grave» (punible con encarcelamiento) son 15 gramos de cocaína y 3 gramos de heroína, mientras que se consideran «pequeñas cantidades» 1,5 gramos de cocaína, 1 gramo de estimulantes del tipo anfetamínico (ATS) y 0,5 gramos de heroína. En Finlandia, la legislación hace referencia a 1 gramo de heroína o 1,5 de cocaína, aunque en la práctica el límite mínimo para una sentencia de prisión es de 10 gramos de estimulantes del tipo anfetamínico, 40 pastillas de éxtasis, 4 gramos de cocaína y 2 gramos de heroína.

Lo central, en todo caso, es que todos los países de la UE han adoptado una diferenciación judicial o legal para graduar la severidad del delito. La tendencia consiste en apartar a los consumidores del sistema penal y ofrecer tratamientos en lugar de imponer penas. Sin embargo, este principio -que implica determinar si las personas deben recibir asistencia o penas de encarcelamiento mediante la fijación de un límite entre consumidores y traficantes- es complicado de aplicar en la práctica. Un umbral bajo podría tener como consecuencia el encarcelamiento de consumidores como si fueran traficantes, mientras que un umbral alto podría beneficiar a los traficantes. Según el OEDT, el verdadero énfasis en la UE parece centrarse en la intención y no en la cantidad poseída (...) La gran mayoría elige mencionar algún tipo de cantidad «pequeña» en la legislación; sin embargo, deja a discreción judicial o fiscal, con el conocimiento de las circunstancias pertinentes, determinar la verdadera intención subyacente en el delito. Ningún país utiliza de manera definitiva las cantidades para determinar si una persona es consumidor o traficante.

La experiencia de descriminalización y despenalización en América Latina Al revisar la experiencia en América Latina, un claro ejemplo de la fijación de umbrales muy poco realistas es la ley de descriminalización de México sancionada en abril de 2009. Las cantidades establecidas para el consumo personal son 5 gramos de cannabis, 2 gramos de opio y cifras extremadamente bajas de cocaína -0,5 gramos-, heroína -0,05 gramos- y metanfetaminas o éxtasis -0,04 gramos-. En comparación, en Paraguay, por ejemplo, se han fijado cantidades de 2 gramos para la cocaína y la heroína. En 2008, un juez de San Pablo absolvió a una persona arrestada con 7 gramos de cocaína porque no se pudo probar fehacientemente que no era para consumo personal. Si se establecen ciertas cantidades como umbral, estas deben basarse en pruebas (cuánto es en realidad para consumo personal) y deben ser utilizadas de manera indicativa, no determinante, en el procedimiento penal.

La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia avala la descriminalización y la diferenciación entre consumidores y traficantes, pero no especifica cómo traducir esto en reformas legislativas. Por ejemplo, en los casos de grandes cantidades es importante que la fiscalía pruebe la intencionalidad antes de que una persona sea encarcelada por cargos de narcotráfico. Como principio legislativo, el juez debe tener la posibilidad de tomar en consideración otras cuestiones (cantidad de delitos, condiciones sociales, circunstancias del arresto, etc.) para determinar las penas cuando se supera la cantidad mínima de las dosis. El riesgo es que se apliquen reformas mínimas, como la implementada en México, que tienen un valor simbólico positivo, eficaz para desestigmatizar a los drogadictos y evitar que algunos de ellos terminen en la cárcel, pero que pueden generar efectos perjudiciales para muchos consumidores de drogas erróneamente catalogados como traficantes.

La norma mexicana también estipula umbrales para el narcotráfico menor, definido por cantidades de hasta mil veces las dosis para consumo personal. Si bien es fundamental distinguir a los distribuidores callejeros de los grandes traficantes, el contrabandista de poca monta (por ejemplo, una persona detenida en el aeropuerto que se tragó más de 500 gramos de cocaína o 50 gramos de heroína) sigue recibiendo el trato de un traficante a gran escala. En contraste, en 2008 Ecuador sancionó un indulto para las «mulas» (quienes se encargan de trasladar la droga por fronteras y aeropuertos), a quienes se consideró víctimas de una legislación desproporcionada. Se liberó de prisión a más de 3.000 personas detenidas con una cantidad máxima de dos kilos de cualquier tipo de droga, que no tenían condena anterior y que habían cumplido un 10% de su pena o un mínimo de un año.

En general, el debate suele centrarse en los delitos relacionados con el consumo, aunque la crisis carcelaria se debe en gran medida a la falta de mejor diferenciación entre el tráfico menor, vinculado a la distribución para financiar el consumo personal, y el tráfico en manos del crimen organizado. Esta distinción exige un nuevo paradigma. Otros países latinoamericanos, y también europeos, pueden aprender del ejemplo de Ecuador.

Tom Blickman es especialista y autor de diferentes publicaciones sobre drogas y crimen organizado y el mercado internacional de drogas sintéticas; actualmente es investigador del programa Drogas y Democracia del Transnational Institute (TNI). Martin Jelsma es especialista en políticas internacionales contra las drogas, particularmente en los países andinos, el Sudeste de Asia y Afganistán; desde 1995 es coordinador del programa Drogas y Democracia del TNI.


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