CEPRID

Colombia.- La paz como un negocio: la política de obras por impuestos

Lunes 30 de abril de 2018 por CEPRID

FREDDY CANTE y KARLA DÍAZ PARRA

Desde Abajo

¿Cómo funciona la figura de obras por impuestos y cuáles son sus implicaciones en términos económicos, ambientales y de interés público para las comunidades que habitan en las zonas más afectadas por el conflicto?

La palabra negocio se forma de la palabra latina “nec” “otium”, que significa negación del ocio y fomento de actividades útiles y rentables. El proceso de paz entre el gobierno del saliente presidente Santos y las Farc fue el resultado de una cruda represión (seguridad democrática) que agobió a la guerrilla, una guerra política que le redujo su espacio social, para llegar a una paciente negociación (solución pacífica de diferendos) que, paradójicamente se constituye hoy en buen caldo de cultivo para rentables negocios (confianza inversionista).

Una reforma para el bolsillo empresarial

Con la Reforma Tributaria aprobada en el 2016 se abona el camino para la financiación de los Acuerdos de Paz, particularmente para los proyectos que serán aprobados en el marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet), los que tienen como principal fuente de financiación la cooperación internacional, los créditos de la banca multilateral y la inversión pública a manos de empresas privadas por medio de la figura de obras por impuestos.

Con más de 600 proyectos viabilizados por la Agencia de Renovación del Territorio (ART) para la construcción de vías, acueducto y alcantarillado, educación y energía, entre otros, por un monto cercano a los 2 billones de pesos, es importante saber qué son y qué implican las obras por impuestos.

¿Qué son las obras por impuestos?

El mecanismo de obras por impuestos se instaura en la Reforma Tributaria del 2016 (Parte XI, art. 235-238). La norma es precisa: permite a empresas que obtengan ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 Unidad de Valor Tributario (UVT), es decir, más de 1.070 millones de pesos, pagar el 50 por ciento de sus impuestos de renta con obras públicas priorizadas en las Zomac (las cuales hoy compaginan con los 170 municipios priorizados para la ejecución de Pdets). Así, las grandes empresas nacionales e internacionales, entre ellas las empresas mineras y petroleras según el decreto 883 del 26 de mayo del 2017, podrán pagar el 50% de sus impuestos en obras para los 344 municipios más afectados por el conflicto armado.

Y así procedieron. Sin rubor alguno, la multinacional cementera de origen mexicano Cemex afirma en el periódico La República haber participado “en el diseño del programa (de obras por impuestos)”, de lo cual espera que su participación aumente no sólo en las vías 4G, en los programas de obras por impuestos (tanto como contratistas y como constructores), sino también en otros proyectos en el marco de la firma del acuerdo de paz como Ecovía y las vías terciarias para la paz.

Ahora bien, previo al artículo de obras por impuestos, la Reforma Tributaria –Ley 1819 del 2016– en el artículo 237 dispone que las medianas y grandes empresas que ubiquen sus actividades en las Zomac durante los años 2017–2021 tendrán que pagar sólo el 50 por ciento de la tarifa general de impuesto sobre la renta; por ejemplo, si la tarifa del impuesto a la renta es de 30 por ciento, ahora la tarifa de las empresas que se ubiquen en Zomac será de 15 por ciento y dentro de este porcentaje pagará el 7.5 por ciento bajo la modalidad de obras por impuestos, y lo restante en dinero. Todo esto, sin tener en cuenta las deducciones y excepciones de las que ya gozan las empresas. Excelente negocio.

En el marco de este programa, las empresas dividen la inversión que hacen a cargo de sus impuestos en dos grandes rubros: el primero corresponde al valor de los estudios previos para el proyecto y los demás que sean necesarios durante la ejecución del mismo (esto incluye costos administrativos, de pre-factibilidad y de diagnóstico); el segundo, al valor de la ejecución del proyecto (contratación y auditoría).

La reducción de los costos de preparación del proyecto y seguimiento implica una reducción de entre un 13-18 por ciento de la inversión total en obras por impuestos. Como consecuencia, los costos de estudios previos y de seguimiento del proyecto serán asumidos por el Estado, dentro de los cuales se encuentra el pago de una “gerencia del proyecto” al que la empresa interesada le asigna un sueldo.

En términos de contratación, las empresas podrán subcontratar directamente por medio de licitación privada abierta, lo que genera una preocupación en torno a la transparencia en la contratación, pues si bien el concurso es abierto, es casi imposible conocer los montos, los beneficiarios de los contratos y realizar seguimiento a los mismos. Lo anterior es un retroceso en los modelos de transparencia que promueven desde plataformas gubernamentales como Colombia compra eficiente o el Portal único de contratación (Secop).

Creado el mecanismo, hubo un boom de empresas interesadas en desarrollar obras por impuestos, entre ellas El Cerrejón –que quiere ampliar las redes de acueducto en Riohacha–, o Poligrow –que quiere mejorar la infraestructura Eléctrica en Mapiripán–, empresas muy cuestionadas en estos territorios, y que dejan muchos cuestionamientos sobre los impactos de estas obras en su imagen.

De manera adicional, surgen dudas sobre la capacidad de las entidades de control para supervisar las inversiones, la posibilidad de controlar sobrecostos, desvíos de recursos, relación entre contratista y ejecutor, etcétera. Todo esto no sólo es un reto para el principio de transparencia en la inversión, sino que convierte a las empresas en los “jefes” de la ejecución de recursos públicos, pues son impuestos que dejaran de ingresar a las arcas del Estado.

Llegados a este punto, existe una inconsistencia con la naturaleza pública de la inversión, pues según la Ley 1819 de 2016 (inciso tres, del artículo 238) la contratación de obras por impuestos se rige bajo la legislación privada; no obstante, ni la obra ni los recursos son privados, pues cada una de éstas se hará con cargo a los impuestos, en contraprestación de beneficios tributarios. Por tanto, existe una prevalencia de la naturaleza del contratista y no de la obra.

Según Cemex, “Estamos en conversaciones con algunas entidades para aterrizar los proyectos específicos. Estábamos esperando que se dieran las reglas claras, y eso nos motiva a ser los primeros en poner una obra por impuestos” (La República, 27 de noviembre del 2017). La contratación sin licitación pública puede convertirse en una cuestión de “conversaciones con algunas entidades públicas” y no en un mecanismo transparente de elección del mejor postor.

Para empresas del sector de la construcción esto es en definitiva un gana-gana, pues no sólo pagan menos impuestos, sino que pueden contratar a sus filiales y así auto-contratarse, pues aún no hay norma que lo prohíba, ni capacidad que lo vigile.

Otro de los grandes interesados en participar en el modelo de obras por impuestos es el sector petrolero, quien ve en este modelo una oportunidad para la legitimación del sector, como lo afirma Rafael Hertz, vicepresidente de operaciones y sostenibilidad de la Asociación Colombiana de Petróleos. De igual forma, según Semana.com, el mecanismo de obras por impuestos “permite a los empresarios mejorar su reputación justo cuando se realizan consultas populares en medio del creciente inconformismo hacia actividades como la minería y el petróleo”.

De esta forma, los impuestos que deben pagar las empresas se convierten en un tipo de propaganda, y en algunos casos de chantaje para las comunidades que se oponen al desarrollo de actividades extractivas en sus territorios. Se termina de perder, de esta forma, todo el sentido de la inversión pública en las obras contratadas con cargo a los impuestos, convirtiéndose en una dádiva benevolente del sector privado que, entre otras cosas, sirve para “contrarrestar” los ejercicios democráticos de participación ciudadana.

Retroceso democrático en medio de la paz

Una relectura de dos grandes luminarias de la historia y de la economía, respectivamente (Tilly, 1985) y (Olson, 2001), permite recrear, críticamente, las ultimas décadas de la historia colombiana, hasta llegar al proceso de paz y la política de obras por impuestos.

El origen y consolidación del Estado en Colombia ha sido tan violento y sombrío como en Europa y otras partes del mundo: los gobernantes primigenios fueron violentos, criminales.

En Colombia, los criminales nómadas (que saqueaban y violentaban a una población, para luego huir), proliferaron como guerrillas y paramilitares, y aún existen en el país como mutaciones de la guerrilla, restos del paramilitarismo, y bandas criminales. Todo esto pese al proceso de paz.

Los criminales estacionarios (que con el cobro de onerosos tributos y otras extorsiones, se quedaban asentados en un territorio para suministrar servicios de seguridad privada), se impusieron en algunas zonas del territorio nacional, en las tres décadas recientes, como paramilitares y guerrillas consolidadas en forma de para-estados que gobernaban en ciertos municipios del país.

Como lo plantean Olson y Tilly en los libros referenciados, el Estado moderno se originó en la violencia y en la criminalidad. Lo que posibilitó la democracia fue, justamente, la ciudadanía activa (movimientos sociales y acción colectiva) para poner freno a los Estados, mediante Constituciones, elecciones democráticas, rendición de cuentas y diversas formas de control ciudadano sobre los gobernantes.

En Colombia, a pesar de la movilización social y de la Constitución del 91, no se ha logrado un avance significativo hacia la democracia. En los últimos treinta años se ha reeditado la guerra que podemos leer en autores como Rulfo, en su historia Pedro Páramo: mientras los señoritos de la capital y los activistas con buena prosa redactaban derechos y deberes, en los campos y en los márgenes de la ciudad, por las vías de hecho, señores de la guerra hicieron la ley y orden a imagen y semejanza de sus intereses.

La reciente política tributaria de obras por impuestos, además de ser claramente neoliberal –al expandir los mercados y permitir que las tributaciones para los ricos sean negociables–, marcha en contravía de la democracia. Los territorios antes ocupados por bandidos errantes y luego por bandidos estacionarios, ahora son dominados, gracias a la confianza inversionista, por opulentos caballeros de los negocios.

De prosperar tal iniciativa, los más opulentos empresarios que promueven perjudiciales economías extractivas, podrán transformarse en unos gobernantes locales, con licencia para hacer obras compatibles con sus intereses privados, y para legitimar su acción. Las obras que hagan estos caballeros de los negocios rentables podrán ser tan perjudiciales como los desmanes ocasionados por los señores de la guerra pues, a diferencia de los Estados modernos democráticos, las empresas privadas y los bandidos no están sujetos a rendición de cuentas alguna.

A su gusto

El neoliberal Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, afirma que el modelo de obras por impuestos, y demás deducciones creadas en la Reforma Tributaria, han sido pensadas más como nuevos “incentivos tributarios para acelerar la producción petrolera” que como una solución para las comunidades más afectadas por el conflicto armado. Por su parte, el optimista Ministro del posconflicto, Rafael Pardo (Pardo, 2018), afirma que: “si este esquema hubiera existido hace 25 años en Colombia, otra sería la realidad de regiones como La Guajira, Arauca, Casanare o Meta, que han tenido empresas con gran desarrollo, que han pagado muchísimos impuestos de renta y que las obras no se han visto en esas regiones”.

Lo anterior no implica que las empresas privadas no puedan participar en la financiación de obras para las zonas más afectadas por el conflicto armado; sin embargo, es necesario desarrollarlas sin perder el carácter público de la inversión y la distribución equitativa de las cargas pues, tal como se dio en la reforma, el Estado asume muchos riesgos.

No queda de más decir que es necesario hacer veeduría y vigilancia a las inversiones privadas, teniendo siempre presente que los impuestos como las obras son públicas, es decir, de todos los colombianos. El postconflicto no tiene marca.

Freddy Cante es Doctor en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor titular de la Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario.

Karla Díaz Parra es Estudiante de la Maestría en Desarrollo Regional del Colegio de la Frontera Norte (COLEF - México), Politóloga de la Universidad del Rosario, Consultora de la Ong Asociación Ambiente y Sociedad. Autora del libro Caquetá Amazónico: entre la resistencia y el petróleo, Censat-Agua Viva.


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