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PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL EN EL ESTADO

Sábado 23 de enero de 2010 por CEPRID

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La nueva Constitución Política incluye dentro de la estructura y organización funcional del Estado, el mecanismo de participación y control social; mecanismo que si bien no ha sido ajeno al funcionamiento estatal (1), tiene ahora la posibilidad de ser construido con un contenido renovado, abriéndose la oportunidad a la sociedad civil para erigirlo de manera tal, que consiga superar el modelo de participación cooptada impuesta en el marco del Estado neoliberal

Aunque el mecanismo de participación y control social se relaciona con el ejercicio de derechos; el plantearse su reconducción desde los intereses populares, no implica únicamente la conquista de las garantías estatales para su ejercicio, sino además, es necesario entender el alcance que ha tenido como mecanismo diseñado dentro de los procesos de modernización y reforma estatal impuestos por los organismos internacionales en la década de los noventa. Tales procesos no han sido aislados, aunque, en el contexto nacional, tengan sus propias especificidades. Las reformas estatales en la región latinoamericana en general y en Bolivia en particular, han estado determinadas por ajustes estructurales en el sistema económico y político hechos con el fin de adecuar el modelo estatal al nuevo orden de mercado globalizado y en concreto, el mecanismo de participación impuesto por esos ajustes, estuvo dirigido a recortar la incidencia de la organización popular en la vida política nacional.

La “modernización” estatal tuvo como uno de sus principales componentes la descentralización administrativa que se concretó en el país con la instalación de gobiernos autónomos municipales y la vigencia de normas jurídicas entre las que sobresale la de Participación Popular, norma que reguló y limitó la participación de la sociedad civil, estableciendo determinados aspectos y mecanismos a los cuales debía sujetarse esa participación. Edificar un nuevo mecanismo y una nueva estructura de participación y control social, implica necesariamente deconstruir el mecanismo heredado del neoliberalismo y para hacerlo, es imprescindible conocer la concepción con que ha sido incorporado al funcionamiento estatal, sus objetivos, sus alcances y las consecuencias que ha tenido en el relacionamiento del Estado y la sociedad civil. Resulta imprescindible reflexionar sobre la participación y el control social a la luz de la experiencia vivida con la descentralización, los gobiernos autónomos municipales y el sistema de representación política partidaria bajo los que se argumentó la modernización del sistema democrático.

PARTICIPACION SOCIAL EN LAS REFORMAS DEL ESTADO NEOLIBERAL

En el marco de lo que se conoció como Consenso de Washington, los ajustes estructurales impulsados a través de los organismos internacionales, fueron acatados fielmente por los gobiernos de turno del país, desarrollándose cambios drásticos que incidieron a nivel político y económico en la organización y en el funcionamiento estatal. Bajo el argumento de profundizar la democracia, superar la crisis económica y subsanar la inequidad social, se implantaron paquetes de reformas orientadas al mercado, a la privatización de las empresas otrora estatales y a la apertura de la economía nacional a los intereses de los capitales extranjeros. Con ello se garantizó la inserción boliviana en el orden mundial globalizado, bajo el rol asignado de país abastecedor de recursos naturales.

El nuevo orden mundial globalizado, o la globalización (como se le conoce) no es un fenómeno estrictamente económico; su surgimiento, su implantación y su funcionamiento obedece a decisiones políticas que se corresponden con el interés económico que le da origen y en ese sentido las reformas estatales, contemplaron un componente político fundamental que se presentaba como el camino hacia la “modernización de la democracia”. En consecuencia, los paquetes de ajuste implicaron reformas estructurales en lo económico, pero también reformas políticas para promover una “cultura de la estabilidad” que se opusiera a la “vocación de conflictividad” adjudicada a los movimientos sociales y a los sindicatos y considerada incompatible y contraria a los principios de la democracia.

Así, la política de estabilización económica, la política monetaria, el ajuste fiscal y las reformas privatizadoras de empresas estatales, fueron acompañadas por las directrices políticas de organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial, que “recomendaban” una descentralización político administrativa bajo la que se lograría fortalecer la democracia, la reducción de la conflictividad social y la eficiencia y eficacia en el gasto público. Esa descentralización político administrativa se implantó aparejada a la reducción de las funciones del Estado y a su desentendimiento de las políticas sociales.

Con la reforma administrativa y la descentralización, en teoría se lograría la profundización de la participación democrática de la ciudadanía estableciendo un equilibrio entre los mecanismos representativos y los participativos. En 1994 el proceso descentralizador en los municipios llegó a concretarse a través de la Ley de Participación Popular, mediante la cual, se transfirieron competencias y recursos a los municipios, se estableció la participación reglamentada de la sociedad civil en las decisiones sobre una parte de los recursos municipales y se dispuso la emergencia –dividida territorialmente- de nuevos actores de la sociedad para desplazar a las organizaciones populares nacionales y a los sindicatos como articuladores de las demandas populares e interpeladores del Estado. El municipio dentro de ese proceso fue adquiriendo importancia como unidad básica de ejecución de la reforma administrativa, en la que la participación fue legalizada, pero al mismo tiempo fue reducida al ámbito local, mediada por la clase política partidaria y limitada por mecanismos de representatividad dirigencial.

Se trató de un proceso de reformas alejado de los intereses de la gente; que buscó desactivar la explosiva conflictividad social conjurando las demandas populares nacionales, fragmentando y despolitizando el accionar de la sociedad civil para lograr la gobernabilidad del Estado neoliberal que se instalaba. En correspondencia con ese modelo de Estado neoliberal, las reformas políticas produjeron el achicamiento del Estado, el debilitamiento de las instituciones públicas y la evasión de la responsabilidad estatal sobre las políticas sociales; estas últimas terminaron a merced del boom privatizador (privatización de la seguridad social, los servicios públicos, etc.). Por otro lado, la pregonada modernización de la democracia, estuvo dirigida a condicionar el derecho de participación política al acto electoral y al voto ciudadano individual. La moderna democracia se decía perseguir el desplazamiento del poder omnipresente del Estado hacia la sociedad; reducir la autoridad que detentaba para fortalecer e impulsar las libertades. De fondo, sin embargo, esas libertades no eran otras que las libertades del mercado y por ello las desregulaciones y las privatizaciones aparecieron como necesarias en aras de lograr el desarrollo que a su vez se cimentaba en la necesidad de libre competencia. La sociedad civil quedó sujeta a los intereses mercantiles y conceptos como el de “ciudadano” fueron equiparados a los de cliente, usuario, o consumidor.

La participación y el control social se incorporaron en la descentralización como aspectos separados uno del otro, cuando en realidad supone un solo concepto y un solo ejercicio: se asignó a unos actores (Otb´s), el rol de participar bajo regulaciones y a otros (comités de vigilancia), el de “vigilar y controlar” la gestión de las autoridades. La participación que podía ejercer la mayoría, era la de elegir a sus representantes para controlar y éstos a su vez, conseguían la oportunidad de ejercer esa representación bajo el tutelaje y la cooptación de los partidos políticos de turno en el poder local. El control propiamente dicho, fue desarrollado como mera observación, sin que llegase a tener incidencia real ni sobre la gestión y mucho menos sobre el desarrollo de políticas. La Participación Popular, en ese sentido, encontró en las definiciones de la reforma y en la legislación que la regulaba, los límites y condicionantes que le impidieron ser participación real, política y colectiva de la sociedad.

Las consecuencias de esa reforma impuesta, son por todos conocidas: a nivel económico el país vivió una profundización de la exclusión social, niveles de pobreza y pauperización nunca antes vistos y el saqueo irrestricto de las riquezas naturales. A nivel de la sociedad, la fragmentación impuesta por la Ley de Participación Popular, redujo el horizonte político de las organizaciones territoriales emergentes; instaló el tutelaje partidario sobre los mecanismos de participación; debilitó a las organizaciones sindicales y nacionales; generalizó la corrupción y la prebenda y restringió los espacios de intervención social a lo local; la democracia derivó en un acto caricaturesco en el que la participación política de las mayorías quedó mediada por la representación de la minoría privilegiada o arribista que se organizaba en partidos políticos funcionales al modelo neoliberal.

BUSCANDO UNA NUEVA CONCEPCION DE LOS ROLES DEL ESTADO: NECESIDAD DE REFORMA ESTATAL Y CONSOLIDAR LA DEMOCRACIA

En general, los Estados en vías de desarrollo recogieron con obediencia ciega los ajustes estructurales y Bolivia no fue una excepción. Las recetas de los organismos multilaterales fueron aplicadas y para ello se readecuó la organización y estructura estatal, la legislación y las políticas de Estado; la descentralización administrativa fue aplicada de la mano de la municipalización como paso inicial y más tarde se consolidaría con la Ley de Participación Popular.

La conflictividad, sin embargo, no logró ser controlada; al contrario, fue en aumento año a año, producto de las consecuencias que los ajustes y la reforma ocasionaban en la población. Las nuevas reformas políticas, sociales y económicas no superaron en nada el atraso del país; más aún, las condiciones de pobreza y de miseria se vieron agravadas. La inestabilidad y la convulsión social en su mayoría no logró ser desactivada debido a que la población resistió varias de las medidas de corte neoliberal2 y los gobiernos de turno, decididos a imponerlas y avanzar en ellas, recurrieron, una y otra vez, al uso de la fuerza. Aunque se dio un golpe fuerte a las organizaciones naturales y nacionales de contenido popular, las formas de participación y control que se intentaron imponer, fueron constantemente cuestionadas y repelidas por la población, a tal punto que en la Bolivia actual post constituyente, los mecanismos institucionalizados por la Ley de Participación Popular, no solo son cuestionados por los sectores populares, sino que no se les reconoce la legitimidad que se pretendía.

En Bolivia, a partir del año 2000, se llegó a un punto de inflexión que no tuvo retroceso; la lucha contra la privatización del agua en Cochabamba, puso en vilo las políticas privatizadoras y derivó en sublevación popular y en la expulsión del capital transnacional que pretendía usurpar la propiedad del recurso natural. El 2003 el presidente Gonzalo Sánchez de Losada termina huyendo del país, dejando tras de si una matanza que no consiguió frenar un levantamiento que exigía la participación popular en las decisiones sobre el destino de los hidrocarburos y recursos naturales y que terminó imponiendo la llamada agenda de octubre, que exigía la nacionalización de los hidrocarburos y la realización de una Asamblea Constituyente que terminara con el Estado neoliberal. El 2005 nuevamente una movilización popular impidió a los partidos políticos tradicionales y neoliberales, mantenerse en el poder y ese mismo año, en elecciones generales sin precedentes, el voto mayoritario impuso en el gobierno al presidente Evo Morales que había asumido el compromiso de cumplir con la agenda popular de octubre 2003. El modelo neoliberal, era enfrentado de la manera más dramática y su fracaso en las condiciones en que fue impuesto resultaba evidente.

Sin embargo, la inflexión del modelo neoliberal logrado por las fuerzas populares en el ámbito nacional, no implica una modificación mecánica de las relaciones del Estado boliviano en el contexto externo; no se traduce en una afectación determinante al orden económico del mercado globalizado. En países como Bolivia, Ecuador o Venezuela en donde -producto de esa inflexión- se viven procesos políticos progresistas, con notable apoyo popular, los intereses del mercado siguen en vigencia y sin mayores restricciones, sus tentáculos siguen presionando a través de las poderosas redes y las conexiones del capital transnacional y de las políticas económicas internacionales.

Aún así, lo que no puede negarse es que los procesos y las políticas impuestas por la globalización exigen readecuaciones. El fracaso de las “recetas” del Consenso de Washington ha obligado a que los organismos financieros multilaterales examinen los factores que han incidido en ese fracaso, buscando distanciarlos de aquellos que son considerados acertados y deben mantenerse. El debate sobre este aspecto ha llegado incluso a enfrentar a los organismos con algunos de sus tecnócratas más connotados; es el caso de Joseph Stiglitz ex vicepresidente del Banco Mundial y premio Nóbel de Economía en el 2001. Stiglitz encabeza las posiciones de funcionarios ligados a los organismos que atribuyen el hundimiento de las economías latinoamericanas, a la rigidez con que se impusieron las prescripciones del Consenso de Washington. Olvidarse de la justicia, la equidad y reducir el papel de los Estados en las obligaciones sociales nacionales, son -según el premio Nóbel- las causales de ese fiasco. Bolivia es para Stiglitz, un ejemplo básico del fracaso; por ello –dice en alusión al proceso de reformas del gobierno de Evo Morales - “no es sorpresa que después de todo este tiempo esté probando otro experimento”.

En definitiva, los especialistas vinculados a los organismos financieros internacionales, pero críticos a la manera en que las reformas fueron impuestas, tienden a coincidir en la necesidad y conveniencia de reconducir la concepción del rol que compete al Estado; de la necesidad de que éste tenga determinados niveles de soberanía y de autonomía para garantizar su desarrollo nacional. La premisa que da razón de ser a esta reconducción de las reformas es que, cuanto más se ocupe el Estado del crecimiento nacional, mayores niveles de eficiencia administrativa habrá de construir; en tanto que, a mayor eficiencia administrativa, mejor desarrollo interno se conseguiría y cuanto más a largo plazo sea ese desarrollo, mejores son las condiciones en las que se logra la inserción en las dinámicas del mercado externo.

El nuevo rol del Estado en la consecución del desarrollo nacional, implica no solo la aplicación de reformas a nivel económico, sino también a nivel político. En el caso de Bolivia, esas reformas se encuentran incorporadas al marco normativo general que establece la nueva CPE. A nivel de las medidas económicas, la reforma estatal está evidenciada en la recuperación de la propiedad de los RRNN y en el establecimiento de nuevos tipos de relaciones entre Estado y capital transnacional que posibiliten la asociación y no la sujeción estatal a los condicionamientos de las empresas. A nivel político, la reforma más evidente es la construcción del carácter del Estado: plurinacional y autonómico.

PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL EN EL ESTADO PLURINACIONAL Y AUTONOMO

En el caso de Bolivia, el quiebre que la resistencia popular ocasionó al modelo neoliberal, impone al Estado Plurinacional la exigencia de superar el modelo de participación y control social impuesto con los ajustes estructurales. Ello deberá ser conseguido en el marco de las autonomías que profundizarán el proceso de descentralización política y administrativa del país. Es importante entonces, reconocer el contenido de la descentralización neoliberal, y al mismo tiempo establecer los aspectos más gruesos que (de cara a la participación y el control social) se identifican en las tendencias que hoy debaten en la búsqueda de posibles alternativas.

Básicamente se identifican tres tendencias (3) sobre el carácter que debería adquirir el proceso de profundización de la descentralización, respecto del control y la participación social. En primera instancia, se identifica una tendencia a conservar los componentes y objetivos de la descentralización neoliberal; una segunda tendencia, aboga por la recuperación del papel protagónico Estatal en el logro del desarrollo nacional, a fin de alcanzar una vinculación en las dinámicas del mercado internacional, menos asimétrica y con, mejores beneficios en lo interno. Y una tercera tendencia, que a partir de los sectores populares -prioritariamente suburbanos- ha empezado a abrirse paso, planteando los contenidos de una reforma más profunda y cercana a las demandas bajo las que se ha aglutinado, a lo largo de estos años, la resistencia popular al modelo neoliberal.

UNA LEY DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL CONSTRUIDA DESDE LOS SECTORES POPULARES

El contexto abierto a nivel nacional de construcción de la armazón normativa y jurídica que dará soporte al Estado Plurinacional, se ha convertido en el escenario en que el debate público y la discusión ciudadana aborda el contenido que habrá de asumir, no solo la descentralización propuesta en las reformas gubernamentales, sino y ante todo el carácter, el contenido y el alcance que deberá tener el control y la participación social.

Durante meses, desde las organizaciones de base territoriales ha sido impulsado un espacio de debate y análisis que incorpora a otras instancias de la sociedad civil y movimientos sociales en la construcción de lineamientos para la inminente Ley de Participación y Control Social que habrá de aprobarse en la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional.

Reuniones sostenidas con periodicidad, eventos nacionales y un reciente encuentro latinoamericano sobre Participación y Control Social, abren en el contexto nacional, renovadas esperanzas en que las reformas sustentadas desde el gobierno, incorporen en su diseño normativo y en su ejecución las directrices que la sociedad identifica como imprescindibles tanto para terminar definitivamente con las secuelas del modelo neoliberal, como para construir un nuevo modelo con un relacionamiento entre Estado y sociedad que responda a las históricas demandaspopulares.

En síntesis, la propuesta popular va adquiriendo forma en torno a contenidos esenciales que quedan expresados en el “Manifiesto” surgido del Encuentro Nacional de Organizaciones Urbanas (Cochabamba-Vinto, 5 de septiembre del 2009) y que se reproduce a continuación:

En 15 años de vigencia de la Ley 1551 de Participación Popular (LPP) no se han resuelto los problemas de pobreza y desempleo en las ciudades:

• Las organizaciones vecinales se han visto fragmentadas, desarticuladas, sujetas a la subordinación y el clientelismo por parte de las autoridades municipales.

• Dirigentes y vigilantes se han alejado de sus bases, han funcionado casi como apéndices subordinados a las autoridades y no han defendido los intereses de la población ni mucho menos contribuido a una efectiva fiscalización de la gestión pública.

• La Ley de Participación Popular ha relegado a las organizaciones al ámbito local y no ha permitido una participación y control social en el nivel departamental y nacional.

• En el ámbito municipal no se ha permitido una real participación sobre todos los recursos municipales, sino sólo sobre los de Co participación tributaria. Ante ello, dirigentes y vecinos de base apuntan a:

• Superar el estrecho modelo de participación de la LPP y la ley de municipalidades, mediante otro enfoque de participación que se centre en la capacidad de decidir y en la capacidad de ejercer poder popular.

• A partir de la nueva ley de participación y control social el pueblo organizado y articulado debe ejercer de manera directa y sin intermediarios la participación creando una sola estructura organizativa desde la población y no desde el Estado.

• El estado debe promover y garantizar el cumplimiento del derecho a la participación de la población sin reglamentarlo, respetando a las organizaciones sociales y penalizando todo intento de cooptación y subordinación clientelar por parte de autoridades y funcionarios públicos.

El manifiesto recoge una crítica de fondo a la descentralización concebida hasta ahora, y establece retos que de asumirse, darán al naciente Estado Plurinacional condiciones básicas cimentadas en los intereses de las mayorías nacionales. Pero el camino a seguir para superar los retos, no es en absoluto fácil.

A pesar que la CPE recoge el mecanismo de la participación y el control social, con un alcance diferente, su verdadero contenido deberá ser garantizado en el conjunto de leyes que constituirán la armazón jurídica del Estado Plurinacional y autonómico. Hasta ahora las propuestas hechas desde la institucionalidad vigente (incluyendo propuestas de comités de vigilancia, anteproyectos de ley del gobierno y de algunas agrupaciones ciudadanas) no llegan a dar respuesta a las demandas del Manifiesto. En su mayoría no trascienden lo representativo y quedan ancladas en la limitación de vigilancia; otras como la propuesta contenida en el anteproyecto de Ley de Autonomías y Descentralización, resultan todavía insuficientes pues aunque reconoce en su naturaleza que la sociedad civil organizada participa en el diseño de políticas públicas, conserva una tendencia a circunscribir la participación social en el ámbito de lo local o territorial, sin alcanzar una nueva lógica que permita la articulación social para la definición de políticas nacionales de Estado como señala la Constitución. El papel dado a la sociedad es más activo, pero no alcanza a establecer un mecanismo de verdadera participación social. En parte debido a que, al definirse que cada instancia (autónoma o descentralizada) tendrá la obligación de generar espacios para la participación y el control social; el anteproyecto no establece sino, aquellos aspectos generales que deben asumir las entidades autónomas. El riesgo es entonces, que con la descentralización que implica el nuevo Estado autonómico, los impactos negativos de la dispersión y disgregación del accionar social sean profundizados.

Los sectores periurbanos vecinales, insisten en la necesidad de una ley con carácter único que impida legislar con contenidos diferentes desde cada entidad autónoma y que garantice el contenido y el alcance mínimo de la participación y el control social en todas las instancias y entidades del Estado autonómico. Desde abril, el proceso de construcción de lineamientos ocupa a los sectores populares, vecinales, en especial a las organizaciones y vecinos de las zonas periurbanas de Cochabamba que se ha constituido en el epicentro de esta nueva e importante movilización social.

De fondo, lo que está en discusión, lo que se pretende diseñar, no queda circunscrito a mecanismos o procedimientos. En juego está el propio contenido de las reformas constitucionales hechas en la Asamblea Constituyente. El desafío es para la sociedad civil pero también para el gobierno; el reto: imaginar más allá de lo que hoy queda limitado por lo institucionalmente posible, para lograr lo que aún no se perfila en el horizonte, pero que es imprescindible si se quiere dejar atrás el modelo neoliberal y empezar a construir una sociedad verdaderamente diferente.

Notas:

1 En tanto el sistema de gobierno se basó en la democracia representativa incluyó modalidades de participación reducidas al voto y la elección de representantes, y a la vez formales mecanismos – bajo la misma lógica de delegación de poder- de participación y fiscalización en asuntos locales a partir de la Ley de Participación Popular.

2 En éste sentido es importante aclarar que la reforma estatal cumplió parcialmente su objetivo político desarticulando a las organizaciones nacionales y la perspectiva política del movimiento popular, por esto las medidas neoliberales fueron resistidas parcial y desarticuladamente. La década del noventa es una época de gran conflictividad social y resistencia al neoliberalismo, pero el movimiento social se caracterizó por su lucha

fragmentada, sectorial y localizada, sin capacidad de avanzar hacia reivindicaciones y propuestas de alcance político y nacional y establecer alianzas para articular un solo movimiento, esto en gran parte es resultado de la reforma del Estado. Esta situación sólo logró resolverse a partir de una crisis generalizada del modelo neoliberal a partir del año 2000.

(3) Tendencia a conservar el carácter del modelo neoliberal

Sostenida por los sectores que pretenden conservar el statu quo. La democracia queda reducida al procedimiento de delegación de la representatividad popular en manos de la clase política partidaria. Estamos hablando de la tradicional democracia representativa. La descentralización, dentro del carácter de las políticas neoliberales es presentada en términos de la búsqueda de eficiencia y reducción del gasto público. Las políticas sociales además de escasas y paliativas, suelen estar focalizadas en sectores de gran vulnerabilidad o pobreza extrema. Los servicios públicos en esta descentralización dejan de ser “públicos” para ser concesionados y en consecuencia privatizados con lo que el acceso de la población a ellos está sujeto a las reglas del mercado. La participación social es ejercida por instancias de representantes cuyo papel es el de vigilancia limitada y utilizada a fines de legitimación del modelo de mercado.

Tendencia hacia un papel del Estado vinculado a promover el desarrollo nacional

Opción considerada por funcionarios y cuadros tecnócratas que plantean una reforma desarrollista. La profundización de la democracia perseguida prevé que, sin perder su contenido representativo, incorpore niveles efectivos de participación ciudadana en el control de lo estatal. La descentralización en el contenido de esta opción, es incorporada a partir de lo local que se constituye en el espacio idóneo para que el Estado rearticule sus niveles de intervención con políticas públicas de bienestar social. La prestación de servicios públicos deja de ser concesionada, permitiéndose que los servicios sean “públicos” pero al mismo tiempo “no estrictamente estatales” (intervención y/o asociación de lo estatal y lo privado). La descentralización en este caso, busca impulsar políticas descentralizadas y sectoriales dirigidas a superar la desigualdad social. El espacio local de esta descentralización debe contribuir a una mayor y más efectiva presencia estatal para ejecutar las políticas sociales y garantizar una redistribución de los recursos con mayores niveles de equidad.

Tendencia hacia una reforma antineoliberal:

Opción desarrollada en el debate entre organizaciones sociales y sectores populares. La democracia debe asumir como eje central el carácter participativo, llegándose a incorporar ese carácter en la necesidad de la gestión conjunta de lo público entre la sociedad civil y el Estado; la descentralización es presentada como el mecanismo en el que la priorización de las necesidades populares se hace desde abajo o desde la base, constituyéndose en mandato para la administración y la gestión pública. Los mecanismos de la democracia participativa se incorporan en todos los niveles de lo público estatal, trascendiendo los tradicionales roles asignados de la vigilancia para incorporar los de intervención, incidencia efectiva, fiscalización y decisión en el diseño y ejecución de las políticas públicas nacionales.


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