Alegaciones a la solicitud de autorización de uso excepcional de suelo rústico con protección natural y licencia urbanística para la ampliación de una explotación porcina de cebo de 2.498 a 5.691 plazas en El Campillo

Ecologistas en Acción Valladolid registró el pasado 4 de junio de 2020 un escrito de alegaciones en la fase de información pública relativa en relación al anuncio de información pública relativa a la solicitud de autorización de uso excepcional de suelo rústico con protección natural y licencia urbanística para la ejecución de un proyecto para la ampliación de una explotación porcina de cebo de 2.498 a 5.691 plazas en la parcela 10 del polígono 4, en el término municipal de El Campillo (Valladolid), promovida por Saúl Lobejón Ortega, aparecido en el BOCyL de 3 de junio de 2020, escrito dirigido al Alcalde del Ayuntamiento de El Campillo, solicitando:

• Primero. Se deniegue la autorización de uso excepcional en suelo rústico, por constituir la explotación intensiva porcina cuya ampliación se proyecta un uso industrial no existente a la entrada en vigor de las Normas Urbanísticas Municipales de El Campillo, expresamente prohibido en el artículo 51.A de dichas Normas y en el artículo 64.2.b.2º del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

• Segundo. Subsidiariamente, proceda a subsanar el defecto de tramitación señalado con arreglo al artículo 76.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, publicando en la página Web municipal la documentación técnica del expediente referido, reiniciando el plazo de información pública con un nuevo anuncio.

Estas peticiones las fundamenta Ecologistas en Acción Valladolid en base a las siguientes consideraciones:

Primera. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece en su artículo 7.e) la necesidad de publicar los documentos sometidos a información pública conforme a los criterios del artículo 5 de la misma norma, que incluyen la publicación en las correspondientes sedes electrónicas o páginas Web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables. Dicho requisito es asimismo reiterado para el procedimiento que nos ocupa por los artículos 307.3 y 432 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero.

Hay que notar que la obligación de publicación documental contenida en ambas normas se vincula al periodo de información pública, para que lógicamente los ciudadanos en general y en particular esta asociación puedan acceder al expediente por medios telemáticos en el plazo durante el que pueden ejercer su derecho a formular alegaciones. No obstante, en la fecha de presentación de esta alegación la documentación técnica del expediente no está disponible en la página Web municipal.

El incumplimiento de este requisito incurre en una de las causas de nulidad del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: el previsto en la letra e), que dispone que son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Segunda. A la luz del anuncio de información pública, el proyecto para el que se solicita autorización de uso excepcional en suelo rústico corresponde a la ampliación de una explotación intensiva de ganado porcino con capacidad final para 5.691 cerdos de cebo, que en la actualidad cuenta con autorización ambiental para 2.498 plazas. Se trata por lo tanto de una modificación sustancial que requiere por lo tanto una nueva autorización ambiental y la previa evaluación de impacto ambiental ordinaria, por exceder la ampliación prevista el umbral de 2.000 plazas para cerdos de engorde.

En el contexto de ambos procedimientos ambientales, debe examinarse la conformidad de la ampliación proyectada con determinadas circunstancias de su ubicación como son: el espacio de la Red Natura 2000 ZEPA “Tierra de Campiñas”; la zona no autorizada del artículo 35.1.c del Plan Hidrológico del Duero vigente, aprobado por Real Decreto 1/2016, de 8 de enero; y la zona vulnerable a la contaminación por nitratos de origen agrario propuesta bajo la denominación Medina (ZV-ME).

A este respecto, el nivel de nitratos en el sondeo de control de las aguas subterráneas de la Confederación Hidrográfica del Duero en la masa 400047 Medina del Campo situado en El Campillo, a 1,5 kilómetros al sur de la explotación, supera sistemáticamente el límite legal de 50 miligramos por litro establecido en el artículo 3.2.b) del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias y en el Anexo I del Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro, siendo la última analítica disponible de 136 mg/l.

La tendencia de los nitratos ha sido claramente ascendente desde la aprobación del Decreto 40/2009 y la Orden MAM/2348/2009, de 30 de diciembre, por la que se aprueba el programa de actuación de las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos procedentes de fuentes de origen agrícola y ganadero, de donde se deduce que dicho programa de actuación ha sido ineficaz para prevenir la contaminación, por lo que debió ser modificado y en todo caso revisado al menos en 2013 y 2017, de acuerdo al artículo 6.4 del Real Decreto 261/1996.

Tercera. Por lo que atañe al procedimiento urbanístico que nos ocupa, también según el anuncio de información pública la explotación cuya ampliación se proyecta se localiza en suelo rústico con protección natural, para el que el artículo 51.A de las vigentes Normas Urbanísticas Municipales de El Campillo establece que “queda expresamente prohibida toda edificación ajena al cumplimiento de su finalidad específica, que es su conservación”, añadiendo que “quedan expresamente prohibidos en estos suelos los usos industriales y las viviendas de nueva planta, excepto las instalaciones existentes a la entrada en vigor de estas Normas”.

A este respecto, hay que notar que la explotación porcina original cuya ampliación se proyecta fue legalizada mediante la autorización ambiental otorgada por Orden de 1 de diciembre de 2006 de la Consejería de Medio Ambiente (BOCyL de 18 de diciembre de 2006), seguida de las correspondientes autorización de uso excepcional en suelo rústico y licencia urbanística, habiendo entrado en vigor las Normas Urbanísticas Municipales mediante su publicación en el BOCyL de 26 de agosto de 2004. No se puede considerar por lo tanto como una instalación existente a la entrada en vigor de las Normas.

Sobre el carácter industrial del uso, una explotación de 6.000 cerdos utiliza el terreno exclusivamente como soporte físico, sin que exista una relación directa entre el número de cabezas o unidades ganaderas que soporta y la superficie de la finca, pues los animales no se alimentan de lo que produce la finca, sino que todo se debe importar del exterior. Este aspecto tiene que ver con la exigencia de “conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos” a que se refiere el artículo 25.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL).

Por otro lado, la explotación familiar suele permitir una autorregulación de la carga contaminante de los animales en la propia explotación, en la propia finca, mientras que las explotaciones intensivas deben sacar al exterior de la finca las cargas contaminantes. Este otro aspecto tiene que ver con la exigencia de “compatibilidad con los valores recogidos por la legislación sectorial” del artículo 25.2 de la LUCyL.

El interés público que subyace en cada uno de estos tipos diferenciados de explotación, el familiar extensivo y el intensivo-industrial, también es diferente, pues el primero viene referido al mantenimiento del sistema tradicional rural, la conservación de actividades tradicionales, el mantenimiento de un determinado paisaje, la satisfacción de las necesidades básicas de la población dedicada a la ganadería y la satisfacción de un interés económico propio.

Por su parte la actividad ganadera industrial, inserta en el sistema globalizado de producción, responde a intereses económicos casi de forma exclusiva, aplica sistemas de gestión en los que impera un sistema fordiano de división del trabajo (una empresa produce crías de cerdo, otra los alimenta hasta un determinado peso y una tercera los engorda hasta obtener el peso que exige el mercado, etcétera), y atiende a extremar la productividad sobre cualquier otro valor. Para ello aplica sistemas industriales de producción.

En atención a estas tremendas diferencias, contenidas en el concepto de explotación ganadera, está justificado que el régimen jurídico urbanístico que se debe aplicar a cada uno de dichos extremos haya de ser diferente. La explotación ganadera familiar o de pequeña magnitud (a determinar en cada caso) debe seguir siendo considerada como una explotación ganadera de las contenidas en el artículo 23.2 de la LUCyL y, por tanto, uso permitido en suelo rústico común (y con protección agraria) y autorizable o prohibido en el resto, según los casos.

La explotación ganadera intensiva de tipo industrial masivo, sin embargo, no debe considerarse incluida en la letra a) del artículo 23 LUCyL, sino, en su caso, en la letra g) de dicho artículo: “otros usos que puedan considerarse de interés público por estar vinculados a la producción agropecuaria”, y en concreto, como uso industrial.

Será preciso establecer las características a partir de las cuales una explotación ganadera deje de ser considerada uso racional de los recursos naturales, donde prevalece el sentido de explotación industrial de ganado y pase del apartado a) (explotaciones ganaderas) al apartado g) (usos industriales) del artículo 23.2 de la LUCyL. La normativa vigente nos da la respuesta.

1. El Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL), aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero, equipara las explotaciones agropecuarias intensivas a los usos industriales y contempla su ubicación en suelo urbanizable. En efecto, al referirse a los criterios de clasificación del suelo urbanizable, dispone en su artículo 27:

“2. Pueden clasificarse como suelo urbanizable los terrenos que cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:
b) Que se incluyan en un sector cuyo perímetro sea colindante en al menos un 20 por ciento con el suelo urbano de un núcleo de población existente. Este requisito puede excusarse en los siguientes casos:
1.º Cuando el sector que se va a clasificar tenga uso predominante industrial, logístico o vinculado a otras actividades productivas, entendiendo incluida la explotación agropecuaria intensiva.

El RUCyL desvincula la explotación agropecuaria intensiva del suelo rústico y equipara esta con los usos industriales, pues se rige por las leyes de la producción industrial. Ya no es un uso que necesariamente deba ser emplazado en suelo rústico, sino que cabe dentro de un polígono industrial o ganadero industrial, donde tendrá un tratamiento adecuado el impacto ambiental que pueda producir por sus vertidos, olores, ruidos. La base física para ubicar la explotación seguirá siendo el suelo, como lo es para los usos industriales, pero desvinculando el tipo de suelo de la propia actividad ganadera.

2. Este diferente régimen jurídico no se circunscribe sólo al ámbito urbanístico, sino que leyes civiles como la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de Arrendamientos Rústicos exceptúan de su aplicación a las explotaciones ganaderas de tipo industrial.

Artículo 6. Arrendamientos exceptuados de esta ley.
Quedan exceptuados de esta ley: d) Los que tengan como objeto principal:
4.º Explotaciones ganaderas de tipo industrial, o locales o terrenos dedicados exclusivamente a la estabulación del ganado.

3. La jurisprudencia se ha pronunciado al respecto en atención a sus repercusiones ambientales, al interpretar el artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, y ha venido a considerar las granjas porcinas y avícolas como industria fabril:

STS, de 15 de marzo de 2012 (Nº de Recurso: 2828/2009)
Fundamento Jurídico 6º:

c) La doctrina sobre la vigencia y aplicación del régimen de distancias contenida en el artículo 4 del RAMINP se contiene también en diversas Sentencias dictadas con motivo de Recursos de Casación en Interés de Ley, como es el caso de las SSTS de 22 de enero de 2008, RC 29/2005 , de 14 de julio de 2008, RC 31/2005 y 28 de enero de 2009, RC 39/2007, de las que, a los fines del presente recurso, interesa destacar la consideración de las granjas porcinas y avícolas como industria fabril, superando anteriores líneas jurisprudenciales que lo negaban. En este sentido, en la primera de las sentencias citadas, de 22 de enero de 2008 , recogiendo la anterior de 2 de julio de 2001, RC 5113/95 , declaramos que «El concepto de industria fabril al que se refiere el artículo 4º ha venido siendo interpretado por la doctrina jurisprudencial en un sentido amplio, íntimamente relacionado con la naturaleza de la actividad desarrollada y la importancia cuantitativa de la misma y en estrecha conexión con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Española, en la medida en que en él se garantiza a los ciudadanos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. No puede reducirse dicho concepto a aquella actividad que precisa de determinada maquinaria para elaborar o transformar los productos ofrecidos al público, sino que ha de considerarse extensivo a todas aquellas actividades que supongan un tratamiento industrializado de los elementos que constituyen su objeto comercial. Y desde la Sentencia de este Tribunal de 18 de abril de 1.990 , con relación a la instalación de un vertedero de residuos sólidos, ha venido sosteniéndose que todos aquellos centros en los cuales se someta a tratamiento a los elementos almacenados o depositados en los mismos, han de incardinarse en el concepto de actividad industrial fabril a los efectos de la prohibición contenida en el artículo ya citado» , concluyendo en el sentido de que la prohibición de los dos mil metros rige también para las explotaciones ganaderas.

Más recientemente, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 10 de diciembre de 2019, Recurso nº 311/2016:

CUARTO.- Pues bien, en ningún punto del Plan de Ordenación de Recursos se contempla y permite el desarrollo de una actividad de la naturaleza y envergadura de la que se pretende autorización. Es cierto que en numerosas ocasiones la Sala Tercera ha entendido como actividad ganadera, y no fabril, una explotación porcina, una granja porcina. Ahora bien, debe tenerse en cuenta no obstante que, tal calificación es variable en función de las características físicas de la concreta explotación. Efectivamente, en su sentencia de 22 de enero de 2008, la sección 5ª en el rec. 29/2005 vino a decir, en relación con el concepto de industria fabril al que se refiere el artículo 4 del RANIMP, que éste ha venido siendo interpretado «...en un sentido amplio, íntimamente relacionado con la naturaleza de la actividad desarrollada y la importancia cuantitativa de la misma y en estrecha conexión con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Española en la medida en que en él se garantiza a los ciudadanos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. No puede reducirse dicho concepto a aquella actividad que precisa de determinada maquinaria para elaborar o transformar los productos ofrecidos al público, sino que ha de considerarse extensivo a todas aquellas actividades que supongan un tratamiento industrializado de los elementos que constituyen su objeto comercial. Y desde la Sentencia de este Tribunal de 18 de abril de 1990, con relación a la instalación de un vertedero de residuos sólidos, ha venido sosteniéndose que todos aquellos centros en los cuales se someta a tratamiento a los elementos almacenados o depositados en los mismos, han de incardinarse en el concepto de actividad industrial fabril a los efectos de la prohibición contenida en el artículo ya citado.». Lo que se pretende en este caso es la autorización ambiental para un establecimiento fabril, más que para una explotación ganadera, resultando desproporcionada su obtención al amparo de una norma que se limita a autorizar la construcción de edificaciones asociadas a explotaciones agrarias vinculadas a ganadería extensiva -en el caso de Zonas de Uso Compatible 1- o edificaciones asociadas a actividad agro-ganadera - Zonas de Uso Compatible 2-, edificación esta última que perfectamente puede referirse sin más a las mismas que en el caso de las Zonas de Uso Compatible 1-.

En cualquier caso, no cabe obtener una autorización para explotación de ganadería intensiva, de configuración más fabril que ganadera, al amparo de la posibilidad de autorización de construcciones vinculadas a una actividad ganadera. Lo que se pretende autorizar ahora no es propiamente una actividad agro-ganadera, sino una industria, una explotación en sí misma, revelándose insuficiente a tal efecto la norma contenida en el artículo 4.07.2 del PORN, pues, en realidad, en ningún punto del Plan consta la compatibilidad de una explotación intensiva de porcino, de las características que presenta la que constituye el objeto del presente pleito, con el Parque Natural regulado por el Plan, desde luego los usos industriales permitidos no contemplan tal posibilidad.”.

4. Lo que resulta definitivo y permite, a su vez, establecer el límite a partir del cual una actividad deja de ser ganadera (letra a) para pasar a ser industrial (letra g) es el contenido de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), publicada en el DOUEL de 17 de diciembre de 2010, en cuyos artículos 1 y 2 define el objeto y el ámbito de aplicación, respectivamente, de la Directiva:

“Artículo 1 Objeto
La presente Directiva establece normas sobre la prevención y el control integrados de la contaminación procedente de las actividades industriales.
En ella se establecen también normas para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones a la atmósfera, el agua y el suelo, y evitar la generación de residuos con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto.

Artículo 2 Ámbito de aplicación
1. La presente Directiva se aplicará a las actividades industriales que den lugar a contaminación, mencionadas en los capítulos II a VI”.

“CAPÍTULO II: DISPOSICIONES PARA LAS ACTIVIDADES ENUMERADAS EN EL ANEXO I
Artículo 10 Ámbito de aplicación
El presente capítulo se aplica a las actividades indicadas en el anexo I y que, en su caso, alcancen los umbrales establecidos en el citado anexo”.
“ANEXO I
Categorías de actividades contempladas en el artículo 10
Los valores umbral mencionados más adelante se refieren, con carácter general, a capacidades de producción o a rendimientos. Si varias actividades encuadradas en la misma descripción de actividad provista de un umbral se explotan en la misma instalación, se sumarán las capacidades de dichas actividades. En lo que respecta a las actividades de gestión de residuos, dicho cálculo se aplicará para los casos de las actividades 5.1, 5.3.a) y 5.3.b).

(…)

6.6. Cría intensiva de aves de corral o de cerdos:
a) que dispongan de más de 40 000 plazas para aves de corral;
b) que dispongan de más de 2 000 plazas para cerdos de cría (de más de 30 kg), o
c) que dispongan de más de 750 plazas para cerdas”.

5. El Texto Refundido de la ley estatal de Prevención y Control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto legislativo 1/2016 de 16 de diciembre refuerza el argumento.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.
Esta ley será aplicable a las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en las categorías enumeradas en el anejo 1 y que, en su caso, alcancen los umbrales de capacidad establecidos en el mismo, con excepción de las instalaciones o partes de las mismas utilizadas para la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos.

También citan como actividades industriales las del anejo 1: art. 3.11; 7.1.b;

Anejo 1:
9.3 Instalaciones destinadas a la cría intensiva de aves de corral o de cerdos que dispongan de más de:
a) 40.000 plazas si se trata de gallinas ponedoras o del número equivalente en excreta de nitrógeno para otras orientaciones productivas de aves de corral. b) 2.000 plazas para cerdos de cebo de más de 30 kg.
c) 750 plazas para cerdas reproductoras.

El Reglamento de emisiones industriales, aprobado por Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre tiene entre otros objetos según el artículo 1.1 “establecer el régimen jurídico aplicable a las emisiones industriales, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto”. Y el apartado 1.2 deja claro su carácter de actividad industrial: “Este reglamento será aplicable a las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en las categorías enumeradas en el anejo 1 y que, en su caso, alcancen los umbrales de capacidad establecidos en el mismo”.

En conclusión, sin perjuicio de que el concepto de actividad industrial sea aplicable a otros supuestos de menor intensidad, la explotación ganadera intensiva cuya ampliación se proyecta debe ser considerada como un uso industrial contemplado en la letra g) del artículo 23.2 de la LUCyL “otros usos que puedan considerarse de interés público: 2º Por estar vinculados a la producción agropecuaria”. Y, en su desarrollo, en el artículo 57, letra g) del RUCyL: otros usos, comerciales, industriales, y de almacenamiento, por estar vinculados a la producción agropecuaria.

Por lo tanto, conforme a lo establecido en el artículo 51.A de las vigentes Normas Urbanísticas Municipales de El Campillo y en el artículo 64.2.b.2º del RUCyL el uso pretendido constituye un uso prohibido en suelo rústico con protección natural.