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Las actuaciones de interés regional en la comunidad autónoma de Castilla y León: fundamentos y efectos territoriales y jurídicos

Artículo de Miguel Ángel Ceballos Ayuso Geógrafo, Técnico Urbanista, y miembro de Ecologistas en Acción Valladolid, publicado en la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente

Lunes 6 de abril de 2020 - 143 lecturas


Miguel Ángel Ceballos. Fotografía: Gabriel Villamil.

RESUMEN

La legislación autonómica de urbanismo y ordenación del territorio incorpora de manera generalizada instrumentos orientados a dar cobertura a la ejecución de actuaciones propias y directas de la Comunidad Autónoma, prevaleciendo sobre el planeamiento y las competencias urbanísticas municipales. Se trata de una potente herramienta que ha causado una fuerte conflictividad y litigiosidad.

Entre las numerosas actuaciones de interés regional aprobadas en España, destaca por el uso de este instrumento la Comunidad de Castilla y León, tanto por el número de iniciativas abordadas como por la variedad de las mismas, y especialmente por la imbricación con procedimientos legislativos que han sido cuestionados por el Tribunal Constitucional, dando lugar a una nueva jurisprudencia constitucional sobre las leyes singulares.

SUMARIO

I. LAS ACTUACIONES DE INTERÉS REGIONAL EN ESPAÑA

I.1. ANTECEDENTES
I.2. DESPLIEGUE AUTONÓMICO
I.3. ASPECTOS COMPETENCIALES: EL PROBLEMA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
I.4. JUSTIFICACIÓN: LA CUESTIÓN DEL INTERÉS PARA LA COMUNIDAD
I.5. LAS ACTUACIONES DE INTERÉS REGIONAL POR LEY: PROBLEMAS CONSTITUCIONALES

II. EL ORIGEN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO REGIONAL

III. LA FIGURA DEL PROYECTO REGIONAL EN LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE CASTILLA Y LEÓN

IV. TAXONOMÍA DE LOS PROYECTOS REGIONALES

IV.1. OBJETO
IV.2. LEGITIMACIÓN
IV.3. TRAMITACIÓN
IV.4. JUSTIFICACIÓN
IV.5. EFECTOS

V. CONCLUSIONES

VI. BIBLIOGRAFÍA

ANEJO. RELACIÓN DE LOS PROYECTOS REGIONALES TRAMITADOS EN LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN

Palabras clave: Proyecto Regional, Ordenación del Territorio, Castilla y León,
Tribunal Constitucional.

V. CONCLUSIONES

Las actuaciones de interés regional son una potente herramienta para el despliegue de iniciativas urbanísticas propias y directas de la Comunidad Autónoma, que la regulación autonómica encuadra por ello entre los instrumentos de ordenación del territorio, sobre los que ejerce la competencia exclusiva prevista en el art. 148.1.3o CE y en los respectivos Estatutos de autonomía. Su apro bación conlleva una serie de ventajas administrativas como la prevalencia sobre el planeamiento municipal, la declaración de utilidad pública e interés social, la necesidad de urgente ocupación o, en determinados casos, la exención de las licencias municipales exigibles a las obras y actividades derivadas de su ejecución.

Las actuaciones de interés regional tienen su origen en las obras estatales de interés general y en los planes especiales de ejecución de infraestructuras de la legislación del Estado, y por ello en su primera formulación ciñen su objeto a las infraestructuras y dotaciones autonómicas públicas de carácter supramunicipal. Tras la STC 61/1997, de 20 de marzo, la mayor parte de las Comunidades Autónomas amplían su ámbito a las actuaciones urbanísticas residenciales, industriales y terciarias públicas y privadas que se consideren «de interés para la Comunidad», siendo este interés público supramunicipal el elemento definitorio esencial del instrumento.

Con este alcance amplio, la Comunidad de Castilla y León incorpora la figura en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio, con la denominación de Proyecto Regional. Bajo su cobertura, desde el año 2000 se han tramitado veintitrés infraestructuras y actuaciones industriales, residenciales, terciarias y dotacionales, de las cuales catorce han sido aprobadas y solamente once mantienen su vigencia, tras una intensa litigiosidad judicial.

En un primer momento, la Junta de Castilla y León ha utilizado los Proyectos Regionales para imponer la implantación de determinadas instalaciones de gestión y eliminación de residuos que habían sido objeto de oposición municipal y vecinal. A priori se trata de proyectos de interés público y para la Comunidad, que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional recaída respetan la autonomía municipal, y que a posteriori han recibido en mayor o menor medida la cobertura de la preceptiva planificación sectorial de residuos. No obstante, esta práctica es cuestionable por no sujetarse a los principios de coordinación y cooperación administrativa que deben guiar la elaboración y ejecución de los instrumentos de ordenación del territorio, y en el caso de los proyectos privados no garantiza el principio constitucional de igualdad.

Un segundo grupo de actuaciones, constituido por proyectos de infraestructuras y dotaciones públicas y por instalaciones industriales singulares privadas, habilitados en general mediante instrumentos de planeamiento urbanístico, podrían conceptuarse también de interés público pero no justifican de manera satisfactoria su interés para la Comunidad, por su muy limitado alcance territorial. En estos casos, la declaración de Proyecto Regional obedece a razones de oportunidad o a problemas sobrevenidos en la tramitación que en nuestra opinión no justifican la utilización del instrumento. Un canon para intentar objetivizar el concepto jurídico indeterminado del interés para la Comunidad, ante el vacío de la regulación autonómica, sería la posibilidad de autorización del proyecto por los procedimientos administrativos ordinarios.

A partir del año 2005, la Junta de Castilla y León comienza a tramitar como actuaciones de interés regional planes urbanísticos convencionales, de carácter residencial, industrial, terciario, dotacional o mixto, y en su mayoría de iniciativa particular, que en general carecen de interés público para la Comunidad, como ha señalado la jurisprudencia, y que en todo caso podrían ser encuadrados como Planes Regionales de Ámbito Territorial. La utilización de la figura de Proyecto Regional para dar cobertura a actuaciones de transformación urbanística privadas, que deberían haber sido tramitadas por los cauces urbanísticos ordinarios, resulta claramente abusiva, vulnera la autonomía municipal y constituye una desviación de poder.

No obstante, el rasgo diferencial de la aplicación de las actuaciones de interés regional en Castilla y León con respecto a otras Comunidades Autónomas es su frecuente aprobación mediante procedimientos legislativos ad hoc, con la finalidad de convalidar actos administrativos invalidados por los tribunales, apartando a la ciudadanía del control de las actuaciones de la Administración y abriendo la puerta a comportamientos desviados del interés general. Esta práctica es manifiestamente indeseable y ha sido desautorizada por el Tribunal Constitucional en cuatro sentencias que han corregido su jurisprudencia previa sobre las leyes singulares, por vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, tanto en el acceso de los ciudadanos a los tribunales ordinarios como en la vertiente de la ejecución de las sentencias judiciales firmes.

Los efectos prácticos de la anulación de estas convalidaciones legislativas han sido escasos, por la consolidación jurídica y material de situaciones heredadas según el discutible principio de la «fuerza normativa de lo fáctico» (más bien la «política de hechos consumados») o por la pervivencia de normas legales no anuladas expresamente por el Tribunal Constitucional y que las Cortes de Castilla y León se han negado a derogar. En última instancia, en estos casos el objetivo buscado de hacer ineficaces las resoluciones judiciales se ha cumplido plenamente, sacrificando de facto el derecho a la tutela judicial, como ya ocurriera con la Presa de Itoiz en Navarra, «el comienzo de una historia interminable de validaciones legislativas» (Fernández Valverde, 2012) entre las que han destacado las arbitradas por la Junta y las Cortes de Castilla y León.

Tan sólo en aquellos casos en que las actuaciones no habían sido ejecutadas, la nulidad de la declaración de Proyecto Regional ha tenido efectos en la reformulación de los proyectos para adaptarlos a la legalidad, o en el abandono de los mismos, coadyuvado frecuentemente por la variación de las circunstancias socioeconómicas que los gestaron. Las amplias prerrogativas otorgadas al promotor de las actuaciones por la declaración de Proyecto Regional obliga a su utilización prudente, limitada a aquellas infraestructuras y dotaciones públicas, o privadas resultantes de un procedimiento en concurrencia, en las que se justifique plenamente el interés para la Comunidad y no haya resultado posible la coordinación y cooperación administrativa.

Estas cuestiones deberían abordarse con una modificación profunda de la regulación legal del instrumento en Castilla y León, extensible a los Planes Regionales de Ámbito Territorial, que ya se ha iniciado con la derogación de la posibilidad de aprobar los Planes y Proyectos Regionales por ley. En todo caso, a la vista de la utilización abusiva y fraudulenta de las actuaciones de interés regional en Castilla y León y en otras Comunidades Autónomas, sería conveniente reforzar la protección de los derechos ciudadanos y de la autonomía municipal frente a iniciativas espurias, en relación a este instrumento, mediante: un comportamiento más proactivo del Defensor del Pueblo; una aplicación más garantista de la suspensión cautelar y de la cuestión de inconstitucionalidad por parte de los tribunales ordinarios; o, como propone Díaz Lema (2013: 73), la introducción del recurso de amparo directo contra ley singular, que pueda derivar en la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley.

En todo caso, y a modo de reflexión final, hay que notar que los efectos territoriales de las actuaciones de interés regional en Castilla y León han sido bastante modestos en su alcance, limitado a siete vertederos de residuos, tres polígonos industriales más o menos convencionales y dos dotaciones esencialmente locales, sin una relevancia espacial que justifique los múltiples inconvenientes políticos, sociales y jurídicos que comporta la utilización de este instrumento de ordenación del territorio.

Artículo completo: Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente.
ISSN 1139-4978, núm. 336, Madrid, marzo (2020), págs. 115-154