Sentencia del TSJ de Castilla y León anulando el Plan Parcial del Área Homogénea 1 del PGOU de Valladolid

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA N.º 2112

ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DON JAVIER ORAÁ GONZÁLEZ
DON RAMÓN SASTRE LEGIDO

En Valladolid, a catorce de octubre de dos mil catorce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna: El Acuerdo de 18 de septiembre de 2009 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial del Área Homogénea AH-1 “Prado Palacio”, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 15 de enero de 2010.

Son partes en dicho recurso: como recurrente LA ASOCIACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE VALLADOLID, representada por la Procuradora Dª María José Velloso Mata, bajo la dirección del Letrado D. Carlos Castro Bobillo.

Como demandada LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN, representada y defendida por Letrada de su Servicio Jurídico.

Como codemandadas EL AYUNTAMIENTO DE VALLADOLD, representado y defendido por Letrado de su Servicio Jurídico; así como las entidades mercantiles MAPFRE INMUEBLES SGA, S.A., representada por el Procurador D. Julio César Samaniego Molpeceres, bajo la dirección del Letrado D. José Antonio Garrote Mestre; e INMOBILIARIA ALGOM, S.A., representada por el Procurador D. Carlos Gallego Brizuela, bajo la dirección del Letrado D. José Ignacio Pascual Matarranz.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Ramón Sastre Legido.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, que se anunció en el Boletín Oficial de Castilla y León de 5 de demanda en la que, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia que declare la nulidad del acto recurrido y condene a la Administración demandada al pago de las costas de este juicio.

SEGUNDO.-En el escrito de contestación de la Administración Autonómica demandada, en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCERO.-En el escrito de contestación del Ayuntamiento codemandado, en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el presente recurso interpuesto por Ecologistas en Acción de Valladolid contra el acuerdo de 18 de septiembre de 2009 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial AH-1 “Prado Palacio”, con expresa imposición de costas a la demandante.

CUARTO.-En el escrito de contestación de Inmobiliaria Algom, S.A., en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso por ser conforme a derecho el acto impugnado y condene en todo caso a la recurrente al pago de las costas.

QUINTO.-En el escrito de contestación de Mapfre Inmobiliaria SGA, S.A., en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia que desestime el recurso con costas a la actora.

SEXTO.-El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que consta en autos.

SÉPTIMO.-Presentados escritos de conclusiones por todas las partes, se declararon conclusos los autos y se señaló para votación y fallo el día 7 de octubre de 2014.

OCTAVO.-En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid el Acuerdo de 18 de septiembre de 2009 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial del Área Homogénea AH-1 “Prado Palacio”, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 15 de enero de 2010, y se pretende por la Asociación recurrente que se declare la nulidad de ese Acuerdo.

Frente a ello, tanto la representación de la Administración Autonómica demandada como la de las partes codemandadas han solicitado la desestimación del recurso.

SEGUNDO.-Antes de analizar las alegaciones de las partes se considera oportuno destacar lo siguiente:

a) En el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Valladolid, aprobado definitivamente por Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 18 de agosto de 2003 (BOP de Valladolid de 27 de febrero de 2004) se clasifican como suelo urbanizable no delimitado (SURND) las denominadas Áreas Homogéneas, entre ellas el Área Homogénea AH-1 “Prado Palacio”. Esto comportaba en la Ley de Urbanismo de Castilla y León 5/1999, de 8 de abril (LUCyL), que la transformación urbanística de ese suelo “no delimitado”, que no estaba prevista en el planeamiento general, debía efectuarse a través del correspondiente Plan Parcial, en el que debía justificarse la conveniencia de desarrollar el sector y cumplirse las demás previsiones que se contenían en el artículo 46.4 LUCyL en su redacción originaria. Ha de añadirse a esto que los sectores en SURND “se definirán” por los propios Planes Parciales que los desarrollen a tenor del art. 35.2 LUCyL, también en su redacción originaria.

b) El Plan Parcial aprobado definitivamente por el Acuerdo impugnado de 18 de septiembre de 2009 había sido aprobado por el Ayuntamiento de Valladolid “inicialmente” el 2 de enero de 2009 y “provisionalmente” el 2 de junio de ese año. La documentación del Plan Parcial se presentó en el Ayuntamiento el 28 de julio de 2008. Con anterioridad se había tramitado una “propuesta de sectorización” que fue informada favorablemente por la Administración Autonómica el 1 de julio de 2008 y por el Ayuntamiento el 7 de julio de 2008.

c) El Plan Parcial aprobado definitivamente afecta a un ámbito, situado en el vértice noroeste del municipio entre la Autovía A-62 y los límites del territorio de Valladolid con los municipios de Fuensaldaña y Villanubla, de 6.638.417 m2 y en él se contempla la edificación de 15.687 viviendas.

d) No se hace en la demanda, frente a lo que se alega por la representación de Mapfre Inmobiliaria SGA, S.A., en su escrito de contestación, una impugnación indirecta del PGOU pues ni resulta de su contenido ni del suplico de ese escrito, en el que únicamente se solicita que se declare la “nulidad del acuerdo recurrido”, que es solo el mencionado Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid de 18 de septiembre de 2009. Tampoco se produce el efecto de cosa juzgada que se menciona en ese escrito de contestación a demanda pues, sin necesidad de mayores precisiones, no se impugna en este proceso la Orden de 18 de agosto de 2003 que aprobó definitivamente el PGOU de Valladolid.

TERCERO.-La pretensión de la parte actora de que se anule el Acuerdo impugnado por no haberse sometido la “propuesta de sectorización” a información pública y a evaluación ambiental no puede prosperar, toda vez que esa propuesta de sectorización no constituye ningún instrumento de planeamiento ni está sujeta a las exigencias que se imponen legal o reglamentariamente a los mismos, como ha señalado esta Sala en la sentencia nº 742, de 2 de mayo de 2013, toda vez que esa propuesta tiene el alcance de “consulta” como establecen los arts. 21 de las Normas del PGOU y 427 –en la redacción entonces vigente-del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL), aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero, de la Junta de Castilla y León.

Tampoco procede la anulación del Plan Parcial litigioso por no haberse aprobado previa o simultáneamente la modificación del planeamiento general a la que se refiere la Disposición tercera b) 2º de la Ley de Castilla y León 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo (LMUS), pues es aplicable al presente caso su Disposición transitoria segunda, como se ha indicado acertadamente en los escritos de contestación a la demanda de la Administración Autonómica, del Ayuntamiento y de la mercantil Inmobiliaria Algom, S. A., pues en ella específicamente se regula la posibilidad de resolver los instrumentos y procedimientos “iniciados” antes de la entrada en vigor de dicha Ley, como acontece con dicho Plan Parcial.

CUARTO.-La alegación de la parte actora de que con el Plan Parcial litigioso se vulnera lo dispuesto en el art. 10.1.a) de la Ley estatal de Suelo 8/2007, de 27 de mayo –lo que ahora se contiene en el art. 10.1.a) del actual TRLS08-, toda vez que no se ha justificado la necesidad de construir las 15.687 viviendas que se contemplan en ese Plan Parcial ha de ser estimada por las razones que se exponen a continuación.

Ya se ha dicho antes que al Plan Parcial de que se trata le es aplicable la Disposición transitoria segunda LMUS en la que se establece que los instrumentos a los que se refiere “iniciados antes de la entrada en vigor de esta Ley podrán resolverse conforme a la legislación anterior”, legislación entre la que obviamente se encontraba el TRLS08 que en los extremos que ahora interesan tiene el carácter de norma básica en los términos que se contemplan en su Disposición final primera.

Aunque la aplicación de ese TRLS08 al presente caso es cuestionada por la representación de Mapfre Inmobiliaria SGA, S.A., ha de señalarse que ese Texto Refundido ya estaba en vigor no solo cuando se aprobó definitivamente el Plan Parcial litigioso sino también cuando se produjo su aprobación inicial e incluso cuando se emitieron en julio de 2008 los informes favorables a la citada propuesta de sectorización. Sorprende esa alegación cuando en el propio Plan Parcial se acepta la aplicación al mismo del mencionado TRLS08 y a él se refiere, entre otros aspectos, el informe de sostenibilidad económica que consta en el Anexo correspondiente de la Memoria Vinculante (folios 301 y ss.) en cumplimiento, precisamente, del art. 15.4 TRLS08. Tampoco puede aceptarse la aplicación al Plan Parcial de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, pues esa Ley fue derogada expresamente por la Ley estatal 8/2007.

En el citado TRLS08 –al igual que en la mencionada Ley 8/2007¬se establece con carácter de condiciones o normas básicas, uno, un principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que comporta un uso racional de los recursos naturales y, entre otros aspectos, “la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario e inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística” (artículo 2), y dos, unos criterios básicos de utilización del suelo, en cuya virtud las Administraciones Públicas y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística deberán en este ámbito atribuir al suelo un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural (artículo 10.1.a).

No está de más subrayar, a este mismo respecto, que tanto la sostenibilidad -mejora de la calidad de vida de la población mediante el control de la densidad humana y edificatoria-como la protección del medio ambiente constituyen objetivos primordiales del planeamiento urbanístico según la legislación urbanística autonómica -artículos 36 LUCyL y 5.3.b) RUCyL-. Sentada la premisa anterior, hay que añadir que el suelo urbanizable no delimitado del Área Homogénea AH-1 “Prado Palacio” previsto en el PGOU de Valladolid de 2003 se encontraba en “situación de suelo rural” en virtud de lo dispuesto en la Ley 8/2007 y en el posterior TRLS08, estableciéndose en el art. 12 de este último: “1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado.

b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente”.

En el apartado 3 se define la situación de suelo urbanizado como el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Y se añade, por lo que ahora importa, que “Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento”.

No hay duda, por tanto, de que los terrenos que integran el Área Homogénea AH-1 que aquí interesa se encontran en situación de “suelo rural”, como antes se ha dicho, lo que aunque no sea directamente aplicable resulta también de lo dispuesto en el nuevo apartado 3 del artículo 10 LUCyL, introducido por la LMUS, en el que se dispone que: “A efectos de la aplicación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se entiende que:

b) Se encuentran en la situación básica de suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano y los que tengan dicha condición conforme al artículo 30, así como los terrenos clasificados como suelo urbanizable, una vez recibida la urbanización”.

QUINTO.-El suelo en situación rural tiene un valor ambiental, como se pone de manifiesto en la exposición de motivos tanto de la Ley 8/2007 como de la del TRLS08, lo que también se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2012 (casación 4066/2010). Esto comporta que el paso de ese suelo a la situación de urbanizado, mediante la urbanización, ha de referirse en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística al suelo preciso para atender “las necesidades que lo justifiquen”.

Así resulta del artículo 10.1.a) TRLS08 –norma básica, como se ha dicho-que establece, por lo que ahora importa, que para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título I, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, “al suelo preciso para atender las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural”.

Dicho de otra forma, en el citado 10.1.a) del actual TRLS08 –que sigue vigente después de la modificación de ese Texto Refundido por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas-se establece que la ordenación territorial y urbanística pueden atribuir un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, pero al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen.

Así las cosas, y no sin antes señalar que no se discute que los propietarios de suelo urbanizable no delimitado tienen además del derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a la naturaleza rústica de los mismos el de promover su urbanización presentando al Ayuntamiento un Plan Parcial que establezca su ordenación detallada -artículo 19.4 LUCyL-, derecho a promover su urbanización que obviamente ha de sujetarse al cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, es momento de subrayar que en el Acuerdo recurrido no se ha justificado en absoluto la conveniencia de desarrollar el sector -artículo 46.4 LUCyL-o la conveniencia de la transformación urbanística de los terrenos -artículo 141.1.b) RUCyL, en la redacción entonces vigente-y más en particular que no se ha justificado que exista en Valladolid la necesidad de ampliar el suelo con destino residencial y especialmente que sea necesaria la construcción de 15.687 viviendas más. Cabe decir, a este respecto, que es sin duda insuficiente el Anexo 3 de la Memoria Vinculante, el que contiene la justificación de la necesidad y conveniencia de la urbanización (folios 34 y siguientes), que en lo que ahora importa se limita a señalar que aquéllas vienen impuestas “por la consecución del desarrollo edificatorio del sector, que obviamente precisa dotar a los terrenos de elementos de urbanización, implantando los diferentes servicios e infraestructuras y procurando las cesiones de dotaciones y espacios libres y aparcamientos necesarios”.

Sucede, además, que en el periodo de prueba del proceso el Ayuntamiento de Valladolid ha informado que desde el año 2005 hasta el año 2010 se han otorgado en Valladolid 507 licencias de obra nueva de uso residencial -479 licencias hasta 2009, año en que se aprobó el Plan Parcial litigioso-, para un total de 9793 viviendas hasta el año 2010 -9273 viviendas hasta el año 2009-, siendo el número de licencias de 75 para 1919 viviendas en el año 2008 y de 46 para 506 viviendas en el año 2009 –en el año 2010 se otorgaron 28 licencias para 520 viviendas-, lo que pone de manifiesto la caída de la demanda de nuevas viviendas que se alega por la parte recurrente. Además en ese informe –aparte de poner de manifiesto el descenso de la población en el municipio de Valladolid-también se indica que en los sectores de suelo urbanizable delimitado hay capacidad para más de 33.000 viviendas –se mencionan en concreto 33.130 viviendas previstas-de las que se han construido 13.649, existiendo, por tanto, todavía capacidad en ese tipo de suelo para más de 19.000 viviendas. Datos que inciden -–como ha señalado esa Sala en la antes citada sentencia nº 742, de 2 de mayo de 2013, que declaró la nulidad del Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, también de fecha 18 de septiembre de 2009, que aprobó definitivamente el Plan Parcial AH-7 “Las Riberas” de Valladolid—en la necesidad de haber acreditado convenientemente por qué se precisaban 15.687 viviendas más, lo que como se ha indicado no se ha hecho.

En este mismo sentido puede citarse la sentencia ya mencionada del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2012 en la que también se anula el Acuerdo impugnado -en ese caso adoptado por el Gobierno de la Rioja-al no estar justificada la necesidad de ampliar el suelo
residencial que se contemplaba en ese Acuerdo. Se dice así en su fundamento jurídico sexto: “Pues bien, en el artículo 10.1.a) del TRLS08 se establece que la ordenación territorial y urbanística puede atribuir un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, pero al suelo preciso para satisfacer necesidades que lo justifiquen, y en este caso no existe en el municipio de Logroño necesidad para ampliar el suelo con destino residencial -con la implantación en un nuevo ámbito de nada menos que 56,54 ha (la parte recurrente alude también a nuevas 3000 viviendas)-cuando está acreditado que el PGM de Logroño tiene suelo clasificado para albergar más de 38.000 viviendas.

Por todo ello, también ha de anularse el Acuerdo impugnado al ser contrario al citado artículo 10.1.a) TRLS08”.

SEXTO.-Aunque lo expuesto en los anteriores fundamentos jurídicos es suficiente para la anulación del Acuerdo impugnado, ha de indicarse que también es contrario al artículo 34.1 LUCyL que se invoca en la demanda.

En efecto, a tenor de ese artículo 34.1 el planeamiento urbanístico tendrá como objetivo resolver las “necesidades” de suelo residencial, dotacional, industrial y de servicios que se deriven de las características específicas del propio municipio, y ya se ha dicho antes que no se ha acreditado que el Plan Parcial litigioso vaya a satisfacer necesidades de vivienda del municipio de Valladolid, no justificándose tampoco que concurra alguna de las otras circunstancias a las que se refiere ese artículo 34.1 para posibilitar un crecimiento superior al necesario para la demanda del propio municipio.

No está de más añadir, frente a lo que se alega por la representación de la mercantil Inmobiliaria Algom, S.A., que la anulación del Plan Parcial litigioso no se lleva a cabo por “criterios de oportunidad” sino de estricta legalidad. Los planes urbanísticos tienen carácter de disposición general, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, y las disposiciones administrativas han de respetar lo establecido en las leyes u otras disposiciones de superior jerarquía, pues de no hacerlo incurren en la máxima sanción prevista en el ordenamiento que es su nulidad de pleno derecho (artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), y este orden jurisdiccional es competente para conocer de las pretensiones que se formulen en relación, entre otros, con “las disposiciones de rango inferior a la Ley” (art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), pudiendo la sentencia en caso de estimarse el recurso anular la disposición administrativa impugnada (art.71 de esa Ley 29/1998).

En este caso, el Plan Parcial litigioso es contrario a lo dispuesto en el art. 10.1.a) TRLS08 –que tiene carácter básico, como se ha reiterado-y a lo establecido en el art. 34.1 LUCyL. Por ello ha de declararse su nulidad de pleno derecho en cumplimiento del art. 62.2 de la citada Ley 30/1992.

Al estimarse el recurso por los motivos expuestos es innecesario el examen de los demás que se alegan en la demanda.

SÉPTIMO.-No se aprecia ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción aquí aplicable (anterior a la vigencia de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal), para una especial condena en costas.

OCTAVO.-Una vez firme esta sentencia ha de publicarse el fallo de la misma en el Boletín Oficial de Castilla y León en virtud de lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, y de conformidad con lo establecido en ese precepto.

NOVENO.-De acuerdo con la previsión contenida en el artículo 86.3 de la citada Ley 29/1998 contra esta sentencia cabe interponer el recurso de casación previsto en ese precepto.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo núm. 395/2010 interpuesto por la representación de la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid debemos:

1) Declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de 18 de septiembre de 2009 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial del Área Homogénea AH-1 “Prado Palacio”, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 15 de enero de 2010.

2) No imponer las costas a ninguna de las partes.

3) Una vez firme esta sentencia, publíquese el fallo de la misma en los términos señalados en su fundamento jurídico octavo.

Notifíquese esta resolución a las partes. Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, que se preparará ante esta Sala en el plazo de los diez días siguientes, contados desde su notificación.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia, de lo que doy fe.