Ecologistas en Acción Valladolid presenta alegaciones a una gravera en Melgar de Arriba situada en una zona de especial protección de aves, contra la que venimos luchando desde enero de 2018

Ecologistas en Acción Valladolid registró el 10 de abril un escrito de alegaciones dirigido al Ayuntamiento de Melgar de Arriba en relación con la solicitud de autorización de uso excepcional de suelo rústico y licencia urbanística para la realización del aprovechamiento de recursos de la sección A), áridos, en la parcela 10 del polígono 502, en el término municipal de Melgar de Arriba (Valladolid) publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 26 de marzo de 2020, solicitando:

• Primero, con carácter general: Tenga en cuenta la doctrina del Tribunal constitucional sobre la protección debida a la Red Natura 2000 en cuantos procedimientos urbanísticos y ambientales deba proponer, informar, evaluar o resolver.

• Segundo: Que sea denegada la autorización de uso excepcional de suelo rústico y licencia urbanística para la realización del aprovechamiento de recursos de la sección A), áridos, en la parcela 10 del polígono 502, en el término municipal de Melgar de Arriba (Valladolid) conforme anuncio publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 26 de marzo de 2020.

Esta petición la fundamenta Ecologistas en Acción Valladolid en base a las siguientes consideraciones:

RESUMEN:

El Tribunal Constitucional dictamina que todos los espacios Red Natura 2000 deben quedar preservados de su transformación urbanística y deben ser clasificados como suelo rústico con protección especial por sus valores naturales, por aplicación de la legislación española y comunitaria. El nivel de protección debe ser compatible con su conservación. La regla general es la preservación.

Los terrenos correspondientes a la autorización de uso excepcional de suelo rústico y licencia urbanística para la realización de esta extracción minera, por encontrarse en el interior de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) “La Nava - Campos Norte” (ES4140036) de la Red Natura 200, han de ser considerados como suelo rústico con protección natural, que deberá ser reforzada cuando lo exijan los especiales valores que deben ser conservados.

Por tanto, no cabe autorizar el uso excepcional solicitado.

1.- Introducción.

El Tribunal Constitucional ha dictado la sentencia de 13 de noviembre de 2019 que prohíbe la legalización mediante ley de la urbanización de la Isla de Valdecañas (Cáceres), aprobada por el Parlamento de Extremadura expresamente para impedir su demolición y evitar la obligada restauración natural del terreno.

Interesa especialmente la lectura del Fundamento Jurídico 4.

Previamente se había pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura mediante sentencia de 09/03/2011, confirmada por dos sentencias del Tribunal Supremo de 29/01/2014, que declaraban la nulidad de pleno derecho la actuación urbanística y ordenaban la reposición de los terrenos a su estado anterior, lo que obliga a la demolición de los centenares de edificios construidos. Demandantes: Ecologistas en Acción y AEDENEX.

La doctrina que emana de estas sentencias obliga a las Comunidades autónomas, ayuntamientos, diputaciones, Servicios de Medio Ambiente, de evaluación ambiental, técnicos urbanísticos, asesores jurídicos y a todos los poderes públicos y puede hacerse valer ante los tribunales de justicia.

Por su relevancia, Ecologistas en Acción recoge en este escrito los puntos esenciales de la sentencia y se los remite como actor público o privado relevante y con competencias y atribuciones, bien en el ámbito urbanístico, bien en el ambiental, con el fin de que tenga en cuenta la nueva Doctrina del Tribunal Constitucional al aplicar la legislación urbanística y ambiental sobre los espacios incluidos en la Red Natura 2000, esto es, Zona de Especial Protección para las Aves -Z.E.P.A.-, Lugares de Interés Comunitario -L.I.C.- , hoy, Zona Especiales de Conservación -Z.E.C.- : planes urbanísticos, evaluaciones ambientales, autorización de usos, actividades y construcciones en suelo rústico y otros de similar naturaleza.

2.- El Tribunal Constitucional establece que no caben actuaciones de transformación urbanística en los espacios integrados en la Red Natura 2000. Los espacios Red Natura 2000 deben ser clasificados con la categoría de suelo rústico protegido.

La sentencia del Tribunal Constitucional dispone que los terrenos incluidos en la Red Natura 2000, como la Isla de Valdecañas, deben ser objeto de una especial protección y han de clasificarse necesariamente dentro de la categoría de suelo rural especialmente protegido.

“(…) Es más, no solo deben mantenerse como excluidos de su transformación por la actuación urbanística, sino que, dentro de la situación del suelo rural, deben ser encuadrados en la categoría de mayor nivel de protección [por imperativo de la legislación sectorial de la naturaleza a la que remite el art. 12.2.a) TRLS 2008], frente a la categoría residual o común [art. 12.2.b)]”. (Hoy, artículo 21.2 TRLS 2015).

Por lo tanto, el TC establece dos primeras conclusiones precisas e irrevocables:

Primera: No cabe aprobar suelos urbanizables sobre la Red Natura 2000.

Segunda: Todos los terrenos incluidos en espacios Red Natura 2000 deben ser clasificados como suelo rústico de mayor nivel de protección de la naturaleza.

3.- El Tribunal Constitucional exige la categoría de mayor nivel de protección para todo el suelo rústico incluido en la Red Natura 2000. Este nivel de protección ha de ser compatible con la legislación ambiental. Solo pueden autorizarse actos de alteración del uso de los terrenos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable. La regla general es la preservación.

El Tribunal Constitucional ofrece un cambio de paradigma. La norma general en Red Natura 2000 es la preservación y sólo podrá autorizarse lo que expresamente autorice la legislación ambiental y de la naturaleza, que prevalece sobre la ordenación urbanística.

En efecto, el TC va más allá de establecer la obligación de aplicar un régimen de protección al suelo en RN2000, pues apunta a la exigencia de la categoría de mayor nivel de protección.

¿Se trata de un concepto absoluto o relativo? ¿Qué ocurre cuando la legislación de las CCAA rebaja sustancialmente el contenido protector de la categoría de suelo rústico con mayor nivel de protección?

El ejemplo lo tenemos en Castilla y León, donde en suelo rústico con protección natural, con una interpretación laxa y con el argumento de la España vaciada, caben casi todos los usos imaginables. Donde no existe una diferencia sustancial respecto al suelo rústico común.

Otro modelo diferente lo constituye la legislación urbanística de Castilla-La Mancha, donde en suelo rústico de reserva caben todos los usos, salvo la transformación urbanística, en tanto que en suelo rústico no urbanizable de especial protección los usos están severamente limitados.

El Tribunal Constitucional apunta una respuesta:

“Podrá haber terrenos no integrados en la Red y que también tengan un alto valor ecológico –como es el caso de los espacios naturales protegidos–, pero indiscutiblemente los incluidos en aquella lo tienen en un grado superior al que se presupone a todo el suelo rural, razón por la que deben permanecer en una situación urbanística compatible con el régimen de especial protección derivado de la legislación sectorial ambiental”.

La categoría de mayor nivel de protección otorgada por la normativa urbanística autonómica al suelo rústico ha de ser “compatible con el régimen de especial protección derivado de la legislación sectorial ambiental”.

La legislación sectorial de la naturaleza está constituida esencialmente por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, pero el concepto de legislación ambiental abarca también multitud de otras normas de contenido ambiental.

Nos interesan aquí específicamente los casi desconocidos Planes Básicos de Gestión y Conservación de los espacios protegidos y de los valores protegidos de la Red Natura 2000, trascendentales para su protección jurídica, pues sus objetivos, prioridades, directrices y medidas de conservación, son vinculantes en cuanto a sus fines y obligan a todas las administraciones públicas, incluidas las urbanísticas.

Por lo tanto, dada la prevalencia de las normas ambientales en la Red Natura 2000 sobre las urbanísticas, principio ineludible de nuestro ordenamiento, el régimen jurídico urbanístico del suelo rústico instaurado por las CCAA sólo sería aplicable en cuanto respetara el nivel de protección exigido por la legislación ambiental y de la naturaleza, incluida la parte ambiental de la ley de Suelo estatal (Texto Refundido de 2015).

Sisón común (Tetrax tetrax)

4.- No es suficiente con una declaración de impacto ambiental favorable. Lo esencial es que la actividad sea compatible con la Red Natura 2000. Irrelevancia de la evaluación ambiental que vulnere la obligación de proteger el suelo Red Natura 2000 frente a la urbanización.

Recordemos, así consta en la sentencia del TSJ Extremadura de 09/03/2011, que la Dirección de Programas de Conservación, de la Dirección General de Evaluación y Calidad Ambiental de la Junta de Extremadura emitió su informe ambiental favorable afirmando:

"con las modificaciones del proyecto propuestas y la aplicación de estas medidas correctoras y compensatorias, se garantiza que la afección a Red Natura 2000, es prácticamente insignificante, y el desarrollo del proyecto es compatible con la conservación de los valores que dieron lugar a la declaración como ZEPA”.

Todos sabíamos de esta capacidad de manipulación de las evaluaciones ambientales, de su papel de molesto trámite, de auto justificación, de la incongruencia de ser emitida por la misma administración que aprueba el proyecto o el plan, pero es ahora el Tribunal Constitucional quien nos da una nueva lección a partir de su implícita deslegitimación de la declaración de impacto ambiental favorable del complejo urbanístico Isla de Valdecañas, que considera absolutamente irrelevante, cuando afirma:

“La norma autonómica cuestionada, al prever la transformación urbanística allí donde meramente lo permita la evaluación ambiental, es incompatible con las mencionadas reglas básicas”.

Avutarda común (Otis tarda)

5.- Las reglas del Tribunal Constitucional sobre la protección de la Red Natura 2000, recogidas en la sentencia (F.J 4, C).

i)- se debe preservar el suelo ambientalmente protegido de su transformación urbanística mediante la urbanización;

ii)- se definen unas inclusiones en concepto de mínimos;

iii)- la utilización de los terrenos con valores ambientales protegidos por la ley queda supeditada imperativamente a preservar esos valores; y

iv)- solo son admisibles las alteraciones del estado natural de los terrenos protegidos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable”.

“En suma, la regla general es la preservación, … sin que la legislación de desarrollo autonómica… pueda autorizar alteraciones del estado natural allí donde la europea y la básica estatal no lo contemplen”.

6.- Vigencia de esta doctrina también en el Texto Refundido de la ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015.-TRLSRU-.

Así lo afirma la sentencia del Tribunal Constitucional:

En todo caso, el contenido de los preceptos estatales que se dicen vulnerados, a saber, la delimitación del suelo rural y su régimen de utilización en las zonas de la Red Natura 2000, es coincidente en el TRLS 2008 y en el TRLSRU.

7.- Jurisprudencia esencial sobre Red Natura 2000.

Castilla y León: No es posible clasificar como urbanizable un terreno que ya esté protegido mediante su inclusión en la Red Natura 2000.

TSJ CyL, Sala de Burgos, recurso 346/2010, de 25/10/2013, que declara la nulidad de pleno derecho de las Normas de Navahondilla (Ávila) en lo relativo a la clasificación como Suelo Urbanizable No Delimitado de los terrenos del paraje denominado «Cabeza de Caballo» que se encuentran dentro del perímetro que abarca la ZEPA ES0000185 y el LIC ES4110113 denominados "Cerro de Guisando”.

“Lo que sí tiene especial trascendencia es que abarca este Plan Parcial una pequeña porción de suelo incluido en zona ZEPA y LIC, puesto que ya la Ley 5/99, que se encontraba vigente al momento de aprobarse Normas Urbanísticas Municipales determinaba que estos terrenos debían clasificarse, conforme a su artículo 15 , como suelo rústico, pues se trata de suelos sometidos a un régimen especial de protección incompatible con su urbanización, conforme a la legislación de ordenación del territorio o a la normativa sectorial; incluyéndose también aquellos terrenos que presenten manifiestos valores naturales, culturales o productivos, entendiendo incluidos los ecológicos, ambientales, paisajísticos, históricos, arqueológicos, etc.; y es indudable que un suelo catalogado como zona ZEPA y zona LIC presenta indudables valores ecológicos ambientales, que indudablemente eliminan su posibilidad de urbanización, haciéndolo incompatible, sin perjuicio de que si ya se hubiese clasificado como urbano o urbanizable antes de declararse esta zona de especial protección para las aves o zona como lugar de interés comunitario, pudiese admitirse con muchas limitaciones una cierta urbanización, y sin perjuicio de una adecuada y específica fundamentación el las Normas Urbanísticas, que no consta; pero lo que no es posible es clasificar como urbanizable, por mucho que sea no delimitado, un suelo que en ese momento ya está protegido, al estar incluido dentro de la ZEPA ES0000185 y del LIC ES4110113”

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Frente a la doctrina anterior, en sentido totalmente opuesto, se pronunció la STSJ CyL, Sala de Valladolid, de 3 de mayo de 2016, procedimiento ordinario nº 892/2014, ponente, D. Javier Oraá González por los siguientes motivos:

(…) uno, que la legislación urbanística autonómica aquí aplicable no impone para las ZEPAS la clasificación demandada por aquélla, y dos, que tampoco viene exigida la misma por la normativa sectorial o sobre espacios naturales.

Aguilucho cenizo (Circus pygargus)

Y añadió otros argumentos:

(…) en España, solo en la superficie terrestre, hay más de diez millones de hectáreas incluidas en ZEPAS, lo que supone un porcentaje superior al 20% del territorio nacional (en Castilla y León el 21,24%), circunstancia que salvo que se impusiera expresamente, que ya se ha dicho que no se ha hecho, hace dudar seriamente de la procedencia de la posición que sostiene que toda esa extensión debe estar clasificada urbanísticamente como suelo rústico con protección natural.

Pues bien, el Tribunal Constitucional impone exactamente el criterio contrario, afirmando en diferentes párrafos que los terrenos Red Natura 2000 deben quedar preservados de la transformación urbanística y ser clasificados con el mayor nivel de protección del suelo rústico:

En definitiva, por los valores ambientales que albergan, los terrenos Red Natura 2000 se encuentran necesariamente entre los que, según el art. 12.2 a), en conexión con el 13.4 TRLS 2008, deben quedar preservados de la transformación urbanística. (…)

La urbanización implica siempre una grave alteración –la ocupación de los terrenos por construcciones e instalaciones supone una reducción “de facto” de la superficie protegida– que, en el caso de los terrenos de la Red Natura 2000, por la especial protección que la propia comunidad autónoma les ha reconocido, con fundamento en la normativa europea y estatal, debe quedar condicionada a un supuesto muy concreto (evolución natural, científicamente demostrada) y un procedimiento exigente (trámite de información pública, remisión de la propuesta a la Comisión Europea y aceptación por ésta) según prevén los arts. 13.4 TRLS 2008 y 52 de la Ley 42/2007, normas de carácter básico que el párrafo cuestionado de la ley autonómica desvirtúa. (…)

Por tanto, la regla del art. 13.4 TRLS 2008, que supedita cualquier alteración del estado natural de los terrenos a la expresa autorización de la legislación sectorial y, en el caso de los integrados en la Red Natura 2000, a que dicha alteración se deba a su evolución natural, previa autorización de la Comisión Europea, es, como hemos apreciado en otros casos (por todas, STC 102/1995, FJ 9), una norma mínima de protección medioambiental que las comunidades autónomas no pueden rebajar. Además, esta previsión de la Ley del Suelo coincide con el art. 52 de la Ley 42/2007, lo que pone de manifiesto la imbricación del régimen urbanístico y ambiental.(…)

“Dentro de la situación del suelo rural, deben ser encuadrados en la categoría de mayor nivel de protección”.

Por lo tanto. Si la Red Natura 2000 se extiende por todo el término municipal, todo el suelo rústico deberá ser clasificado en la categoría con mayor nivel de protección.

El Tribunal Supremo ya tiene una línea jurisprudencial sobre la clasificación que corresponde a la Red Natura 2000: Suelo rústico especialmente protegido. Sentencia de 29 de marzo de 2017, recurso nº 3632/2015, que reproduce la de 29 de enero de 2014 (Isla de Valdecañas) y cita otras anteriores

En éste sentido, interesa recordar nuestra sentencia de 29 de enero de 2014 -recurso de casación 2419/2011 - en la que se dice: «Pues bien, la inclusión de los terrenos, de acuerdo con la normativa comunitaria europea, en una Zona de Especial Protección de las Aves (ZEPA) o en el ámbito de un Lugar de Interés Comunitario (LIC) y su afección a la Red Natura 2000 comporta la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que, de conformidad el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 que estamos examinando, determina que sea preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección. Sobre esta conexión o vinculación entre afección a la Red Natura 2000 y la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección pueden verse, entre otras, nuestras sentencias de 20 de mayo de 2011 (casación 3865/2007 ) y 20 de octubre de 2011 (casación 5145/2007 ). En fin, aunque no es de aplicación a este caso por razones temporales, parece oportuno también que el artículo 13.4 del Texto Refundido de la Ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (ahora, artículo 8.4, tras la modificación del citado texto refundido operado por la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio , de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas), si bien no se expresa ya en términos de clasificación urbanística, mantiene ese principio de necesaria preservación de los valores ambientales que sean objeto de protección y de respeto a la delimitación de los espacios naturales protegidos o espacios incluidos en la Red Natura 2000».

Por lo tanto, el Tribunal constitucional ha dado carta de naturaleza a una línea jurisprudencial que obliga a la protección de la Red Natura 2000 desde la perspectiva del planeamiento urbanístico, mediante su clasificación como suelo rústico con protección especial. Los procedimientos de evaluación ambiental no pueden saltarse esta obligación de protección.