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Funciones de la Constitución

Martha Prieto Valdés

La determinación de las funciones de la Constitución
no es sólo un problema doctrinal,
afecta directamente la realización de sus postulados normativos.

Si la acción social de un fenómeno está directamente condicionada por su propia esencia, el análisis de la Constitución en su integridad, en tanto fenómeno complejo o múltiple, nos lleva a admitir que, además de prescribir el deber ser jurídico-político, actúa además en lo ideológico-cultural, social y económico, lo que la hacer ser peculiar respecto a las disposiciones normativas infraconstitucionales y marca además la singularidad de sus funciones respecto a los Ordenamientos jurídico-político y la sociedad civil en general.

En la doctrina y entre nosotros se ha afirmado que la Constitución tiene funciones políticas, ideológicas, jurídicas y hasta económicas, pero a mi juicio se ha producido una confusión con el tipo de fenómeno que es la Constitución y con las esferas en que incide y regula, desconociéndose cual es su actuación.

Este enfoque de las funciones no debe llevar a pensar que es mi propósito ir en pos de la Constitución como un ente con vida propia como conjunto normativo, de valores y principios, predeterminador supremo del desarrollo social, porque estaría desvirtuando el fenómeno, y lo peor, habría incomprensión de las causas que originan los fenómenos sociales y de los requerimientos para su eficacia social.

Todo lo contrario, la idea central en este análisis acerca de las funciones de la Constitución es aportar el instrumental que permita, definidos los objetivos para los que se aprueba esta disposición normativa, reafirmar su lugar y acción posible respecto a los Ordenamientos jurídico y político y a la sociedad, en cuanto a lo que se espera que ella jurídicamente exprese y haga en pos de su realización; hasta dónde llega o puede llegar su poder en una sociedad determinada, qué influencias ejerce, qué impide o postula.

Ciertamente el objetivo de los primeros textos y declaraciones fue fijar límite al ejercicio del poder(1) para permitir el pleno desarrollo de la individualidad, y en las condiciones de la existencia de sectores diversos que comparten el poder, o de juegos que propicien la alternancia política, el texto constitucional al fijar y organizar las atribuciones de los órganos del Estado está delimitando su campo o esfera de actuación, con lo que ofrece una garantía esencial para los entes sociales, privados y públicos. Se conocerán así, de antemano, los espacios para su individualidad, viéndose obligado el Estado entonces a reconocer un conjunto de procedimientos, mecanismos e instituciones que sirvan de garantía ante la posible intromisión de los entes estatales, básicamente de la Administración, aunque también de otros sociales y privados.

No debe obviarse la existencia de límites materiales de la actuación estatal, si desde el poder se desea tal autolimitación, lo cual en los tiempos modernos puede suceder en el momento del diseño institucional, cuando participan fuerzas que hasta ese entonces fueron contrarias, obligada la una y como logro la otra, que se han dispuesto al pacto o compromiso político o como una forma de obtención del consenso y armonía política. Como consecuencia de lo anterior, en tales circunstancias habrán de crearse los mecanismos para la alternancia política o para la participación a medias de una clase o grupo, mientras que la otra se reservará ciertas facultades para el control, hasta que una de ellas logre hacerse del poder para sí. Por ello, en situaciones en que el sector dominante no sea expresivo de los intereses mayoritarios de la población, se impondrán los intereses de los de arriba hasta tanto los de abajo puedan tanto como ellos, y consecuentemente, pujarán los de abajo hasta lograr no el control formal, sino el cetro de la toma de decisiones.

Además de lo anterior, en el plano material ha quedado demostrado que desde el propio poder y por la fuerza puede ser vulnerada la distribución de las facultades decisionales o alterado el normal funcionamiento del Estado, el espacio individual y afectado el ámbito de desarrollo social, motivo de lo cual se defiende que las Constituciones fijen las restricciones efectivas mediante las cuales se sujete al Gobierno en su ejercicio. En el plano jurídico lo antes expuesto se expresa con el establecimiento de ciertas limitaciones a la Administración a partir del reconocimiento constitucional de determinadas materias sujetas a reserva de ley, la noción de la discrecionalidad reglada, las leyes marco como base para la actuación del Gobierno en caso de facultades delegadas y junto a éstos el control judicial de las facultades discrecionales de los órganos ejecutivo-administrativos, sin obviar los controles que pueden resultar de la composición político-partidista de los órganos legislativos.

En sociedades en que la mayoría históricamente desplazada del poder ha accedido a los centros de dirección y control públicos-políticos y el Estado ha asumido como funciones propias un programa de acción que representa y defiende los intereses de esa mayoría, el diseño político y la Constitución han adquirido otro carácter como resultado de la autolimitación para el ejercicio del poder. En este caso, la Constitución cuando describe el aparato estatal, las facultades y el sistema de relaciones entre los órganos estatales lo hace para reconocer y pautar, en líneas generales, las acciones posteriores del aparato de dominación, y no como límite al poder.

Tampoco es posible reconocer esa función de forma absoluta respecto al ejercicio del poder si tenemos en cuenta que desde o con el poder se elaboran las Constituciones y desde él se instrumenta su acción, la que se ajustará en mayor o menor medida en dependencia de la correlación de fuerzas entre las clases y sectores sociales existentes en ese país, así como de factores internacionales.

Como consecuencia de lo anterior, considero que es más atinado significar que las constituciones delimitan y organizan jurídicamente el aparato del poder, así como las relaciones Estado - individuo y otros entes que en determinada sociedad se desarrollan a partir del reconocimiento legal de las esferas de acción y cooperación; o si se quiere, fijan límites pero sólo formales. Por ello, la Constitución, además de organizar jurídicamente el aparato de poder y establecer sus funciones y facultades, al definir el ámbito de actuación legal de los individuos en la sociedad constituye un límite formal respecto a las facultades y atribuciones que se le reconocen a las partes de la relación, por cuanto las define.

Asimismo, por ser el documento superior y tope de la pirámide del Ordenamiento jurídico, carácter que la diferencia del resto de las disposiciones existentes en una determinada sociedad, así han de ser asumidos sus contenidos normativos, principios y valores por los creadores y operadores del Derecho, así como por la población en general. Esta noción de la Constitución como límite formal la reafirma en su supremacía normativa e incide directamente sobre la eficacia del Ordenamiento jurídico.

De otra parte, en tanto parte especial del fenómeno jurídico, las Constituciones, a través de su preceptiva, al definir jurídicamente las relaciones, instituciones y actores que son básicos en esa sociedad fijan mandatos de ineludible cumplimiento so pena de vulnerar el Orden jurídico en general.

Por ello, al establecer el marco de acción de las partes de la relación Estado - individuo - Sociedad, delimita en los planos político y jurídico los requerimientos para la actuación de los sujetos sociales, así como los derechos y deberes y la forma de participación de estos entes en la vida sociopolítica y económica, por lo que constituye un instrumento de garantía jurídica superior para la realización de sus postulados. No obstante, es preciso subrayar que si bien la regulación constitucional es la primera garantía de una institución jurídica, de derechos y deberes, por cuanto muestra el reconocimiento que esa sociedad ha hecho de ellos como fundamentales, lo cierto es que derechos sin garantía son una mera fórmula legal y, en tal sentido, aún siendo un contenido constitucional, es aún una garantía limitada conforme a los análisis anteriormente efectuados, ya que no basta con el simple reconocimiento formal para asegurar su realización, sino que es imprescindible la previsión del conjunto de medios materiales en paridad con los formales, a fin de propiciar su ejercicio y defensa.

Como consecuencia de lo antes expuesto, estimo que más que límite material, actúa como límite a la vez que garantía formales, lo cual permite emplearla como instrumento para el control jurídico(2) del juego de poder, o respecto al cumplimiento de las facultades constitucionalmente previstas para cada uno de los órganos de poder estatal(3) , así como también en cuanto al nivel de desarrollo de las relaciones sociales en las esferas político y económicas, o al ámbito de realización de la personalidad humana. Todo ello se manifestará conforme al grado de instrumentación de la democracia del régimen en particular, lo cual a su vez es uno de los resultados la aplicabilidad directa de la Constitución por los diferentes operadores jurídicos y políticos actuantes, unido a la creación de órganos o mecanismos para el control de la constitucionalidad de las leyes.

En las sociedades que se organizaron sobre la base de la unidad de poderes, se configuró una estructura estatal que propició una supremacía del aparato legislativo (parlamentaria) respecto a los demás órganos que participan en el mecanismo de poder, aún cuando sin los rejuegos político-partidistas parlamentarios y sin los controles interorgánicos para el logro del equilibrio, no previéndose un control externo respecto a las facultades de los titulares del poder. Las Constituciones se concibieron como el acto jurídico que fijaba las conquistas de los nuevos sectores políticos que habían alcanzado el poder, reafirmándose como programas o puntos de partida(4) sin negar su carácter normativo(5) , e impusieron límites sí, pero para aquellas minorías que se opusieron al orden imperante, reconociéndose los derechos políticos sólo a favor de la mayoría(6) .

Por ello, la Constitución ha de entenderse como la ley fundamental que organiza y delimita jurídicamente el espacio de acción del Estado, de otros entes políticos, sociales y privados y de los individuos, y sus previsiones habrán de ser considerados como normas de eficacia directa, mandatos, ya provengan de los principios y valores objetivados o de las normas de Derecho. La Constitución al contener la regulación de las acciones, atribuciones, derechos y deberes de las partes de la relación jurídico-política, ha de definir jurídicamente las vías para la realización de las mismas así como del control, a partir de la diferenciación orgánico-funcional entre los subsistemas que integran el aparato estatal y de la jerarquía y legitimidad democrática de sus componentes. Vuelven aquí a enlazarse las nociones acerca de la Constitución y el ejercicio del poder, y el control interno dentro de los órganos de aparato estatal impedirá en el plano formal, o solucionará, la confusión de funciones y de atribuciones entre las partes y el todo que afectan el armónico desenvolvimiento de ese sistema de órganos y propiciará la salvaguarda de la supremacía del texto y de sus contenidos en el Ordenamiento jurídico.

De lo antes expuesto se deriva que la Constitución es también un programa de acción para a las esferas político-ideológica, jurídica, social y económica, diferenciándola de las disposiciones infraconstitucionales, lo cual ha de ser tenido en cuenta en la realización de sus normas. Al constituir una expresión del programa de acción sociopolítica y jurídica de aquellos que logran imponerse y de los sujetos sociales en general, pauta la acción social y asegura ciertas actuaciones del Estado en las esferas socioeconómica, política e ideológicas con una dirección prefijada y respecto a los individuos en general. Tal dirección y la amplitud de rumbo depende del juego político que se desarrolle entre los sujetos sociales políticamente activos en los momentos de elaboración del texto, del que se produzca en el momento de su instrumentación, en consonancia también con el grado de intervención del Estado en la sociedad en los programas sociales en pos de la mayor posibilidad de eficacia de los derechos socioeconómicos y culturales.

Por ello, la consideración de la Constitución como fenómeno jurídico supraordenador, teniendo en cuenta los contenidos propiamente constitucionales, lleva a reconocerle la función de guía(7) respecto a las demás ramas del Derecho, aportando los criterios para la creación y los hermenéuticos orientadores para la interpretación del Ordenamiento jurídico en su conjunto. Se desarrolla así como parámetro(8) que determina el contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, una vía para el control del legislador y de la administración por los órganos especialmente reconocidos para ello y por los jueces durante el proceso de aplicación de las leyes en cuanto detectan las antinomias existencias o los vacíos legales, y aquí las Constituciones, en cuanto a sus valores y principios, aportan las pautas para la solución de los casos que conocen, tanto por vía de aplicación directa del texto fundamental como mediante los recursos y cuestiones de constitucionalidad.

En otras palabras, de los textos fundamentales se reclama que sean capaces de inspirar y obligar respecto a los distintos órdenes que existen, lo cual será posible medianamente, cuando le sea reconocido tal lugar por todos los dirigentes y funcionarios estatales y administrativos, por otros entes sociales y privados y la población en general; cuando sean efectivos los controles a fin de garantizar la superioridad que sus postulados poseen, ya programáticos o normas de aplicación directa, a fin de consolidar su supremacía sustancial(9) . Por otra parte, el hecho de que ella jurídicamente fije un determinado status no debe llevar a la noción de inamovilidad, sino que la norma primera será eficaz y habrá de ser defendida por ser ella resumen, orden y fijación de logros, expandiendo también su legitimidad hasta el orden político. Pero cuando la Constitución material y la formal se separan, la conservación de la legitimidad del texto y del orden del cual emanan reclaman cambios, pero que deben ser mediante los procedimientos formales, permitiendo así satisfacer las nociones estáticas y dinámicas(10) , convirtiéndose en un instrumento efectivo de seguridad ciudadana en las esferas socioeconómica, política y jurídica, lo que obliga a su vez a hacer su estudio desde una visión garantista, propiciando estabilidad social.

Asimismo, considero necesario recalcar que de la concepción prevaleciente acerca de lo que es una Constitución y sus funciones básicas, dependerá el diseño de su acción y el fundamento de su eficacia en la sociedad; una Constitución no tiene que ser valorada sólo desde el ámbito normativo, sino también ha de tenerse conciencia que ella expresa el resultado de cosas hasta el momento en que se dicta, que se impone y quiere conservar, junto a su asunción como norma viva, aplicable directamente, que contiene mandatos y el programa jurídico y político que marca las pautas de acción, y que son a la vez, punto de partida para el desarrollo. Ella prescribe un determinado deber ser sociopolítico, y por ello debe actuar también como límite formal e instrumento de control y garantía de certeza y seguridad jurídica y social en general, de unidad y coherencia del sistema normativo, y de legitimidad y consenso sociales.

Pero no hacia un desarrollo sin cauces, expuesto a la libre disposición del intérprete político, si no que en tanto es norma de Derecho ha de cumplir con sus funciones básicas regular para encausar y para proteger, impidiendo el desvío de la idea original al crearse los mecanismos e instituciones que aseguren la realización de sus postulados. Ciertamente, no puede obviarse que ella es condicionada, pero ella también condiciona a través de los contenidos propiamente constitucionales un determinado orden, de ahí la importancia que tiene la forma en que esos contenidos se regulen por cuanto ello obliga a la consideración de estos factores en el momento de su interpretación por los órganos de poder en el acto de creación jurídica, como por el aparato judicial en la solución de conflictos.

El análisis antes expuesto sólo se completa si se tienen en cuenta los planos sociológico y axiológico, no sólo por los contenidos normativos, sino también por sus acciones en los procesos de creación y aplicación del Derecho. Desde perspectivas sociológicas, hemos de remitirnos al análisis de la acción real de las Constituciones, lo cual se traduce en la valoración de su manifestación concreta respecto al Sistema político y al Ordenamiento jurídico, determinando el modo de ser real en cuanto a las formas de participación popular en el mecanismo de poder, el modo de ser del sistema de órganos estatales, así como la forma en que las demás instituciones y organizaciones de la sociedad intervienen, fijando así la manera de ser de la constitución política material del Estado y en tal sentido muestra los niveles de armonía entre Derecho y Poder(11) .

Si limitar el análisis al aspecto normativo impide el conocimiento de la esencia, tomando sólo la apariencia en vez de la realización del fenómeno, restringirlo al aspecto ontológico lleva sólo a validaciones de una manera de ser, sin estimar el deber ser, sin tener en cuenta la correspondencia entre la previsión y el grado de instrumentación.

La Constitución al ser también expresión normativa, formula el deber ser y consagra los valores, ideales, principios e intereses de los grupos, sectores o clases políticamente dominantes, los que harán valer sobre toda la sociedad, fundamentando el accionar de los diferentes sujetos sociales a través de su expresión constitucional y de la normativa ordinaria. Y para hacerlos valer, al lado del reconocimiento de ciertos principios, valores, o actuaciones, es necesario el establecimiento de los medios que propician su realización social; por ello, es imprescindible además, el enfoque del fenómeno deontológicamente pero en una doble dirección: una de ellas, a partir de la normativa existente, cómo deben realizarse los postulados, qué contiene, cuál es la mejor manera de instrumentar sus contenidos normativos; analizar la acción que jurídica o formal ha de tener; y la segunda, qué contenidos y cómo debieran regularse a fin de que se logre la realización de los valores supremos de cada país en correspondencia con las diferentes esferas en que ella está llamada a actuar.

La efectividad de los postulados constitucionales es un objetivo esencial en la sociedad, ha de posibilitarse que actúen como parámetros conductuales, resultado de lo cual los operadores jurídicos en su quehacer diario girarán su vista hacia sus normas a la hora de aplicar las disposiciones infraconstitucionales, y en consecuencia no puede entonces ser el legislativo el único intérprete, sino que será necesario abrir un espacio a otros operadores, especialmente a los miembros del subsistema de órganos judiciales, con los límites que fija el magno texto.

Lo antes expuesto no debe considerarse como una amenaza de desconstitucionalización, sino que en la medida en que en el texto constitucional se empleen conceptos determinados y se defina claramente el margen o marco de actuación de los órganos estatales, el límite a la libertad del intérprete no ofrecerá dudas.

La certeza, la seguridad y justicia, seguirán siendo principios y valores básicos del ordenamiento y guía para la actuación de los juristas, dirigentes y funcionarios llamados a aplicar el Derecho por cuanto la interpretación se hará conforme a la Constitución y no de la misma Constitución, propiciado por la definición y/o asunción de ciertos y determinados principios técnicos y jurídicos que deben regir el proceso de integración o de control jurídico de las facultades de los órganos estatales. Merecen mención especial los principios de supremacía constitucional y de sujeción a la ley formal en aras de la garantía y certeza jurídicas, que deben primar en los procesos de creación, interpretación e integración del Derecho, conjugados con el principio de justicia; debe asimismo entenderse que la Constitución es fuente directa de Derecho para todo proceso; que debe realizarse la aplicación preferente de la misma en materia de derechos constitucionales a falta de ley de desarrollo, así como que mediante interpretación no puede adicionarse, suprimirse o reformarse el contenido constitucional, los que han de ser objeto de las reformas formales al texto.

En resumen, al ser la Constitución entendida como aquel conjunto de normas, valores y principios superiores del Ordenamiento jurídico-político de cualquier sociedad, ha de ser expresión de la armonización de su carácter dual e inescindible de norma y programa.

La definición de sus funciones no ha de limitarse a las esferas posibles de influencia jurídica, sino respecto a las acciones sociales que puede y debe desarrollar a fin de conservar su supremacía en el ordenamiento político-jurídico de la sociedad, como norma viva, práctica, de aplicación directa.

La normatividad e imperatividad de las Constituciones no es un resultado lógico formal, sino una consecuencia de las acciones e influencias que de ella se reclaman, para lo cual se prevé la acción de ciertos mecanismos y controles a fin de lograr la aspiración suprema, la eficacia de los valores esenciales contenidos en el texto.

Octubre 2002

Notas

1- Declaraciones de derechos, Constituciones y leyes se aprobaron como consecuencia de la búsqueda de instrumentos que limitaran al poder: Reino Unido, el Bill of Right –1689 (reconoció ilegal el pretendido poder de la autoridad real de suspender las leyes o de establecer nuevos impuestos sin consentimiento del parlamento, arts. 1 y 4.); el Act of Settlement de 1701 (afirmó que en tanto las leyes de Inglaterra eran derechos naturales, birth – right, o también derechos de nacimiento de su pueblo, todos los reyes que subieran al trono debían gobernarlo según las mismas leyes). USA: la Constitución de 1878 (cuando definió las branches del poder y el sistema de frenos y contrapesos entre ellas, o las relaciones entre las partes integrantes del aparato estatal y el todo de la unión con facultades y esferas de acción diferenciadas). En la doctrina hay coincidencia respecto a este contenido; básicamente en cuanto reconocen la Constitución la función de limitar al Poder. En tal sentido, para PÉREZ ROYO, J.- Curso de Derecho Constitucional, la Constitución debe ser política, ha de reconocer y garantizar los principios en los que se basa, ofreciendo a la sociedad el cauce para que se autodirija políticamente, por lo que debe prever los órganos de elaboración y ejecución de la ley, el tipo de legitimidad democrática y los procedimientos para la toma de decisiones, analizando dos (2) tipos de normas: programáticas (para la definición del Programa del Estado respecto al Poder y los individuos) y normas organizativas (ya constitutivas o institutivas, en relación con el ejercicio del poder). En la doctrina, ver CORAL QUINTERO. Elementos constitucionales y de Teoría del Estado. Manual de Derecho Constitucional General. San Juan de Pasto, 1999, pg. 25. Tal carácter no es reconocido por la literatura marxista anterior a los 90.-

2- ARAGÓN, M, “El Control como elemento inseparable del concepto de Constitución”; Revista española de Der. Constitucional, CEC, Madrid, 1987, nro. 19, pgs, 15 – 52, destaca que este carácter aparece en la doctrina anglosajona desde sus orígenes, no así en la continental europea, lo cual fija después de la segunda postguerra y se fundamenta en Hesse, quien admite este carácter para las constituciones que se quieran dotar de operatividad y en Böckenförde cuando afirmó que tal función se corresponde con un tipo específico de Constitución y para lo cual reclama una teoría del control constitucionalmente adecuada. KELSEN, ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?, Tecnos, Madrid, 1995, pg. 5, apuntó que el reclamo político jurídico de garantía de la Constitución responde al principio de máxima juridicidad de la función estatal, lo cual debe ser asegurado mediante el control que anule los actos contrarios, debiendo crearse una institución especial de manera que dicho control no pueda ser transferido al órgano cuyos actos deben ser controlados.

3- Aún cuando el reconocimiento de tal función tuvo como fundamento la división de poderes, como garantía de la libertad individual y reflejo de la existencia de una Constitución que estableciera los límites (ver DDHyC de 1789, art.16 y Constitución USA, art.3), nada niega que pueda ser utilizado en sistemas con diseños políticos diferentes.

4- La literatura soviética calificó a la Constitución como el principal acto político y jurídico del Estado, al cual le reconoció además, función política al constituir la base político jurídica de la coordinación en el desarrollo del sistema de dirección, fijando los objetivos y los fundamentos políticos del Estado.Ver ILINSKI Y OTROS. Gosudarstviennoe pravo zarubieshynij socialistichestkij stran. Meshydunarodnae otnoshenia, Moscva, 1985, pg. 67 y ss. Por su parte VOEBODIN Y SLATOPOLSKI. Gosudarstviennoe pravo zarubieshynij socialistichestkij stran. Izdat. Moscovscovo universitieta, 1984, pgs. 52-62, significaron además que la Constitución refleja, fija, establece la base jurídica de la legalidad y de toda la actividad jurídica del Estado. Ver Sobre la Constitución como programa político y punto de partida, por ej., Lavagne en Costituzione e socialismo, 1977, o también Pérez Luño, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, 1995.

5- Entre los autores soviéticos, fue B. Topornin quien en la década de los 80 del pasado siglo reconoció expresamente este carácter en las Constituciones, así como su fuerza jurídica superior respecto a las restantes disposiciones del Ordenamiento jurídico. Ver Ob.cit., pg.30-31.

6- La Constitución rusa de 1918 privó de los derechos electorales a los antiguos kulaks.

7- PÉREZ LUÑO, Ob.cit., pg. 279.

8- Función reconocida por HESSE, K., Escritos de Derecho Constitucional (selección). 2da ed. CEC., Madrid, 1992; pg. 50-54.

9- PACE, A. “En defensa de la natural rigidez de las Constituciones escritas”; pg. 125-127, en Pace y Varela. La rigidez de las Constituciones escritas (trad. Biglino o Delgado). Cuadernos Debate #58, CEC, Madrid, 1995, pgs. 115-129, subrayó oportunamente que a la superioridad formal de la constitución debía añadírsele una superioridad sustancial.

10- Para ampliar en la utilización de esas categorías, ver ZAGREBELSKY El Derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Trotta, Madrid, 1997. En el mismo sentido WROBLEWSKY, J. Constitución y teoría general de la Interpretación jurídica. Cuadernos Civitas, Madrid, 1985.

11- Luhmann le reconoce análogas funciones a la Constitución en los Ordenamientos jurídico y político, respecto a lo cual apunta que las terminología jurídica y política se compenetran en el momento en que se hace una nueva fijación del orden político.Ver LUHMANN, N. La costituzione come conquista evolutiva” en Zagrebelsky y otros, ”Il futuro della costituzione”. Einaudi, Torino, 1994, pgs. 86 y 102.

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