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Martha Prieto Valdés

I.

Las Constituciones son el centro de la pirámide normativa, no sólo por su valor jurídico, sino por la expresión de poder que en ellas subyace al ser resultado directo de la voluntad constituyente y de la soberanía que ésta expresa. En tal sentido, su supremacía ha de manifestarse no sólo en el plano doctrinal, sino en el jurídico-formal y básicamente en el material, o lo que es lo mismo, en el espacio funcional de los sistemas de órganos estatales y de poder que en esa sociedad existen. Es, entonces, no sólo el conjunto de normas básicas y superiores que contiene los principios rectores del ordenamiento jurídico y las normas jurídicas de mayor jerarquía, sino que cuenta con la fuerza normativa capaz de derogar a aquellas normas inferiores que la contradigan.

Tal supremacía jerárquica debe ser instituida, fomentada y exigida para que sea realidad, no sólo la concepción que de ella se tiene, sino básicamente para que la Constitución pueda cumplir las funciones que en el plano jurídico formal se esperan que ella desempeñe, las que independientemente de la diversidad de criterios doctrinales ,(1) en líneas generales se pueden reconocer como funciones de una Constitución: definición del poder y de sus formas de ejercicio ,(2) función programática por cuanto preestablece en el plano jurídico formal un programa de acción, valores e ideales que primarán conforme a los intereses prevalecientes en esa sociedad, y a la vez es guía y parámetro para determinar el contenido de leyes y demás disposiciones infraconstitucionales; sirve además, de instrumento de control jurídico respecto al conjunto de disposiciones normativas vigentes en el ordenamiento jurídico. Dicho con otras palabras, la Constitución es para encauzar y proteger.

La preservación de sus contenidos y de tales funciones es una necesidad y ha de estar garantizada por el establecimiento de un sistema de protección para conservar la normativa constitucional, para prevenir su violación, reprimir su desconocimiento y lo que es más importante, lograr el desarrollo y la evolución de las propias disposiciones constitucionales.

Su defensa, realizada a través de todos aquellos instrumentos jurídicos y procesales, ha propiciar y controlar la sujeción a reglas de la Excepcionalidad, el empleo del procedimiento especial de Reforma que ella prevé, así como la realización de los controles de constitucionalidad de las leyes previstos ante los órganos competentes. Este conjunto de instrumentos, que ha de ser concebido como sistema y no como elementos yuxtapuestos, en su concepción y diseño obedecen a las propias definiciones que acerca de la Constitución, el Estado y el Derecho prevalezcan, así como a las funciones respecto al ordenamiento jurídico y político que del magno texto se reclame en esa sociedad.

Respecto a las situaciones de Excepcionalidad ,(3) requisito básico ha de ser la sujeción a ciertos principios y requerimientos ,(4) que constituyen, en su adopción, garantías para la preservación del régimen imperante al momento de la declaración y para el retorno de las estructuras democráticas y de ciertas normas de Derecho antes existentes. En ocasiones, respecto al tema se emplean términos tales como suspensión de garantías, suspensión de derechos, y aún cuando estimo que no es correcta tal determinación, lo cierto es que el vocablo suspensión lleva implícita la obligación de retornar al orden cuando cesen esas condiciones anormales. Igual análisis vale hacer en cuanto al ejercicio de la democracia y de la soberanía popular en períodos de excepción, por cuanto la dictadura es comisoria y no soberana, se establece para preservar el orden y no para cambiarlo.

En cuanto a la Reforma Constitucional como institución creada para permitir la adecuación del texto fundamental a las cambiantes condiciones socioeconómicas y políticas en que se desarrolla una determinada sociedad, es una de las vías para que la Constitución materia l(5) se adecue a la formal, para que la Carta Magna sea fiel reflejo de la realidad y no pierda eficacia y consiguientemente legitimidad. La voluntad constituyente y creadora que otorga supremacía y autoridad a estas normas es la única de las vías válidas para modificar los textos constitucionales, lo que no niega la necesidad de que las constituciones sean textos, mas que eficaces, vivos; pero tal actualización, siempre que suponga una modificación de los contenidos normativos, ha de realizarse mediante el procedimiento formal y no a través de interpretaciones legislativas y menos aún judiciales. Por tal motivo, no es la existencia de procedimientos de reforma constitucional la garantía por excelencia de la supremacía constitucional, ya que el procedimiento proporciona continuidad del orden; la garantía consiste en la exigencia de procedimientos agravados de modificación, que impidan que el legislativo o actos de la administración, modifiquen las normas a las que deben obligación .(6)

El último de los instrumentos es la Justicia Constitucional; un mecanismo cotidiano de defensa de la Constitución y de sus contenidos. Modelos de defensa y control variados se reconocen en la doctrina y más aún en la práctica, pero la impostación produce la disfunción de algunos elementos. Han de crearse aquellos procedimientos y mecanismos que, conforme a la propia concepción y estructura orgánica del Estado y la noción de Constitución, permitan eficazmente la preservación de la supremacía constitucional y el desarrollo de su carácter normativo respecto al orden político y jurídico como vía para la salvaguarda de los principios y valores sobre los que se sustenta la sociedad, y consecuentemente la legalidad y la protección de los derechos ciudadanos.

Muy controvertida es la institución anterior, por la variedad de formas y órganos que intervienen, por la inexistencia de una fórmula que sea la panacea del control, y porque a veces los teóricos, por no decir los políticos, no se limitan a exponer las bonanzas del modelo que defienden, sino que pretenden hacerlo universalmente válido, ocultando las reales limitaciones y el hecho esencial de que este procedimiento, como los demás, sólo propicia la defensa formal, en el ámbito del Derecho, y hace falta que la protección se produzca también y, esencialmente, en el plano real.

Otro tema de debate que no se puede obviar que este control está dirigido a corregir jurídicamente el resultado de la actividad del legislador, del ejecutivo y de los tribunales y que hoy día se defiende la existencia de órganos especiales, constitucionales, pero no constituyentes, sino constituidos para que controlen a otros que son de igual naturaleza, con la única diferencia que su función se la asignó la Constitución.

II.

Para poder analizar las formas de defensa jurídica de la Constitución cubana y comprender lo sui géneris de las mismas, debe partirse de un grupo de características básicas del Sistema Político (monopartidismo y ausencia de oposición legalizada, reconocimiento del Partido como rector de la sociedad y del Estado, y vanguardia de la nación), del Estado (principios de unidad de poder y del centralismo democrático, estructura estatal unitaria, independencia de la Fiscalía y de los Tribunales de la Administración, control orgánico funcional sobre la Administración y descentralización sólo a nivel empresarial), de su economía (dirección, ejecución y control estatal, hacienda centralizada), de su concepción de la democracia (popular-participativa ),(7) del Derecho (principios del sistema romano-francés, monismo jurídico, creación del Derecho por órganos representativos y ejecutivos, reconocimiento de una jurisprudencia nacida del órgano de gobierno del aparato judicial), de la Constitución (ley de mayor jerarquía, cuyos preceptos requieren de desarrollo legislativo para alcanzar eficacia).

Otro factor importante para el análisis de las instituciones de defensa jurídica de la Constitución cubana, es conocer algunos de los elementos característicos de la historia constitucional cubana, la cual tiene hitos muy significativos, como es la elaboración de textos constitucionales que tutelaron la República de Cuba en Armas, cuando aún era colonia de España, para organizar las zonas beligerantes mientras durara la guerra de independencia, provocándose la vigencia al paralelo de dos ordenamientos constitucionales y en determinado momento, específicamente cuando la intervención norteamericana en la guerra, hasta tres, propiciando la impostación y asimilación de algunas instituciones unido a las que se formaban como necesidad de la guerra de independencia.

Es bueno recordar como desde momentos tan tempranos como en 1869, los textos mambises nacieron bajo la noción del poder constituyente como único creador de las Constituciones y con el objetivo de expresar la voluntad del pueblo en armas .(8) De igual manera, la necesidad de modificar el texto por igual poder que el creado se manifestó en los textos de Guáimaro y Jimaguayú .(9)

Importante atención dedicaron los próceres a la necesidad de correspondencia entre la norma y la realidad, y ejemplo de ello es que la Constitución de Jimaguayú (10) previó su propia terminación, dos años, por cuanto se consideró que en ese tiempo habría terminado la guerra de independencia.

Teniendo en cuenta las características antes apuntadas, no es de extrañar que el texto de 1976, resultado de un proceso democrático, popular, agrario y antiimperialista, transformado en socialista, estableciera para el procedimiento de elaboración y reforma del texto constitucional la exigencia de la plenitud de la participación popular mediante referendo convocado al efecto. Para el caso de las reformas parciales voluntad popular constituyente previó la existencia de un procedimiento de reforma agravado con sede legislativa, exigiendo una mayoría cualificada de las 2/3 partes de los integrantes de la Asamblea Nacional del Poder Popular, y que mediante voto nominal manifieste su criterio favorable. Este hecho, de reclamar una mayoría agravada, permite diferenciarlo claramente del procedimiento legislativo y supone una garantía de estabilidad y continuidad del texto constitucional, así como de un consenso mayoritario respecto a los contenidos que se desean modificar.

El texto constitucional cubano tiene como peculiaridad ciertos contenidos especialmente protegidos, por cuanto reclama para su reforma parcial, igual procedimiento como si fuera total, es decir, además del voto nominal de los diputados ya expuesto, exige el voto popular mayoritario en referendo popular. Tal determinación expresa la voluntad de querer ofrecer la mayor estabilidad posible a la integración y atribuciones de la Asamblea Nacional, órgano superior del poder popular, que expresa y representa la voluntad soberana del pueblo trabajador, así como la integración y atribuciones del Consejo de Estado, su órgano permanente, cuyo titular coincide, por mandato constitucional, con el Jefe del Estado y de Gobierno. El otro contenido con protección especial son los derechos y deberes regulados en la Constitución. , y nótese al respecto que no existe reconocimiento prioritario de un grupo de derechos respecto a otro, sino a todos los que se consideraron como esenciales para el desarrollo humano y la plenitud de su dignidad, en las condiciones en que se aprobó el texto cubano en 1976.

Otra institución para la continuidad del orden, así como para posibilitar la adopción de las medidas necesarias en caso de catástrofes naturales, crisis política interna o agresión, se introdujo en el texto constitucional cubano, en ocasión de la reforma de 1992, mediante el capítulo titulado Estado de Emergencia .(11) La Constitución (12) prevé las condiciones generales para su declaración, órgano facultado para declararla y para asumir la dirección del país en tales circunstancias, aún cuando no fija límite de tiempo.

El hecho de que en la Constitución sólo se expresen los principios básicos requiriendo de leyes posteriores para su desarrollo, inscribe a Cuba en el grupo de países que efectúa el reconocimiento formal de la institución por vía constitucional y deja el desarrollo de la institución a otras disposiciones, que en doctrina requieren rango de ley, a partir del fundamento de que la praxis es más variada que la razón.

Otro detalle significativo, es la forma de regular el status jurídico del individuo durante la excepcionalidad, como uno de sus principales efectos. A partir de la noción básica acerca de la interacción entre individuo, sociedad y Estado, es que el texto constitucional rompiendo con la doctrina de la suspensión de las garantías constitucionales expresada en el texto de 1940, o la conocida en ese entonces en América Latina respecto a la concentración de facultades a favor del ejecutivo, no significa expresamente cómo será la modificación del status jurídico de los individuos, sino que simplemente se declara que serán regulados de manera diferente ,(13) dejando que la ley ordinaria (14) signifique cuáles son esos derechos y en qué medida serán modificables. La causa de tal radical cambio en la fundamentación se debe a que la Constitución no se concibe como límite al poder, ni instrumento de garantía frente a él; si no que el texto se valora como, aquella ley suprema que expresa las conquistas alcanzadas y por tanto sienta las pautas de la actuación posterior.

Otro elemento a destacar, es que el órgano que dirigirá el país durante la excepcionalidad sea el que dicte las normas generales que regirán en tales situaciones ,(15) y por tanto quien efectúe el desarrollo y completamiento de la ley ordinaria y de la preceptiva constitucional respecto a la materia, por cuanto la ley reguladora tiene carácter general respecto a la defensa nacional, siendo la excepcionalidad un momento en que el país será dirigido por un órgano que existe desde tiempos de paz, para actuar en tiempos excepcionales, tal y como se ha definido ,(16) produciéndose una deconstitucionalización. Tal diseño tiene su pro y su contra, facilita la normación conforme a las necesidades del momento, pero limita el conocimiento anticipado de sus disposiciones, y pone de manifiesto otra característica respecto al aparato de dirección del país en tales circunstancias: que se produce una concentración de facultades (17) en un órgano constitucional diferente de los creados mediante la voluntad popular.

Análisis aparte merece la concepción de la Constitución como conjunto de normas principios que requieren de desarrollo legislativo para propiciar su eficacia en la sociedad, lo que explica la normación ampliada que respecto al Estado de Emergencia hace la Ley de Defensa Nacional, la cual prefiere adoptar para la forma genérica la denominación de Situaciones Excepcionales ,(18) siendo el Estado de Emergencia una de sus formas, la de menor alcance.

Para todas las medidas adoptadas durante la excepcionalidad, cualquiera que sea su forma, la ley declara que perderán su vigencia al declararse terminadas las situaciones originarias ,(19) exigiéndose informe del Consejo de Defensa Nacional acerca de la desaparición de las causas por las que se declaró al excepcionalidad ante el Consejo de Estado ,(21) lo que puede asumirse como una exigencia de responsabilidad ante las decisiones adoptadas, por cuanto son la Asamblea Nacional o el Consejo de Estado los que dar por terminada de forma definitiva la situación.

Respecto a la última institución de defensa jurídica al procedimiento de control de la constitucionalidad de las leyes podemos decir que aparece en el primer texto constitucional cubano de la República, de 1901, vigente a partir de 1902, manifestándose en los debates de la constituyente la influencia del modelo norteamericano, y conjugándose con las ideas de control para la defensa del texto, al proponer un Recurso de Inconstitucionalidad y la posibilidad de una acción pública para iniciar el proceso. No obstante, desde 1901 las Constituciones que se han sucedido no han gozado de eficacia, entre otros, por la falta de correspondencia entre la voluntad expresada formalmente y la predominante en la vida política, la inoperancia de los regímenes de turno, como por la propia técnica de delegación al Legislativo que caracterizó algunos de los más importantes preceptos del texto de 1940 y que convirtió en letra muerta el empuje democrático de algunos miembros honestos y preclaros de aquella constituyente.

Al propio tiempo, la Constitución de 1940 creó una Sala de Garantías Constitucionales y sociales, a la que denominó Tribunal, pero que perdió legitimidad cuando ofreció valía al golpe de Estado producido en 1952, deponiendo la Constitución.

En 1959, al triunfo de la Revolución, se conservó la Sala de Garantías Constitucionales y Sociales, la cual paulatinamente fue perdiendo eficacia en la medida en que se transformaba el aparato estatal, se modificaban las funciones de los órganos y desaparecía el elemento de la contradictoriedad individuo-Estado. Las hondas transformaciones socioeconómicas y políticas impusieron una nueva legalidad, una nueva forma de hacer, con la necesidad de hacer cumplir las decisiones, no de discutirlas; de centralizar el poder, no de separarlo y equilibrarlo; se aprobó una Constitución que es punto esencial de partida para el desarrollo, reflejo de las conquistas alcanzadas y no un límite al poder.

Como resultado, la Constitución de la República reconoce que el poder pertenece al pueblo ,(21) y que la Asamblea Nacional del Poder Popular, órgano superior de poder del Estado, es el que expresa y representa la voluntad soberana del pueblo trabajador. Consecuentemente con la concepción del poder unitario, antes expuesta, le reconoce a la Asamblea la facultad de decidir la constitucionalidad de las leyes, decretos leyes y demás disposiciones generales .(22) Así, la salvaguarda de la Constitución está en poder del único órgano con facultad constituyente y legislativa del país, lo que doctrinalmente se justifica por el criterio de que quien mejor puede defender la Constitución es el pueblo y en su defecto, sus representantes directos que integran el órgano superior del poder estatal.

Por tanto, tal diseño provoca, en materia de control constitucional, la existencia del modelo de control político, concentrado y posterior .(23) Y aún cuando tal modelo es cuestionable ,(24) por cuanto es el propio parlamento, productor de las leyes, el que controla la constitucionalidad de su decir y de la forma en que lo hace, erigiéndose la Asamblea Nacional en juez de lo que es parte, su valía radica en que se concibe a la Asamblea como único intérprete de la constitución. Se parte de la noción de que la Asamblea, en tanto representante popular, actuará siempre conforme al pueblo, y por la definición de que es ella el único intérprete de la misma, sus disposiciones normativas nacen con legitimidad plena, sin denegar la posibilidad siempre presente de que la propia Asamblea derogue sus leyes.

No obstante, el control no sólo se realiza sobre las leyes, sino sobre las disposiciones generales, lo que posibilita que la Asamblea haga efectiva su función de guardián de la Constitución. Así, la Asamblea Nacional ,(25) puede revocar en todo o en parte los Decretos leyes emanados de su órgano permanente en el período que transcurre entre una y otra de sus sesiones de trabajo. Importante facultad, por cuanto los decretos leyes tienen fuerza y rango de ley, salvo que la Asamblea Nacional en la sesión subsiguiente al momento de haberse dictado el Decreto ley lo ratifique, caso en el cual los decretos leyes, adquieren un voto de constitucionalidad favorable.

El legislador constituyentista también previó la existencia de otro control, preventivo, respecto a las leyes que dicta la propia Asamblea, el cual radica en la propia Asamblea Nacional, quien de forma previa, a través de las Comisiones Parlamentarias de Asuntos Constitucionales y Jurídicos y de la rama específica a la que corresponde el proyecto presentado. Ambas comisiones emitirán un dictamen de constitucionalidad acerca del proyecto de ley y, consecuentemente con esto, desde que nace la ley, nace con un aval formal de constitucionalidad, que es mucho más que una simple presunción jurídica.

Sui géneris es el hecho de que pueden participar en el control de constitucionalidad otros órganos estatales, del subsistema de órganos del Poder Popular o externos a él, lo que aún cuando aparece como una contradicción entre los postulados constitucionales (26) tiene como objetivo que tal labor sea una preocupación permanente del aparato estatal y que la Constitución sea el centro de la actividad jurídica.

Entre los órganos que anteriormente hice referencia, tenemos en primer lugar al Consejo de Estado, el cual está facultado para suspender disposiciones del Consejo de Ministros, así como acuerdos y disposiciones de las Asambleas locales cuando éstas no se ajusten a la Constitución, así como para revocar acuerdos y disposiciones de las Administraciones locales que contravengan la Constitución.

Este control, orgánico-funcional ,(27) está dirigido a la defensa de la Constitución de las violaciones de su supremacía y de sus contenidos que puedan producirse por otras disposiciones normativas inferiores y no en la defensa de los derechos individuales lesionados.

Lo antes expuesto se corrobora con la facultad que se le concede a las Asambleas Municipales, como órganos representativos locales la facultad de revocar o modificar acuerdos y disposiciones de los órganos o autoridades subordinadas a ellas que infrinjan la Constitución, lo que a nuestro juicio debe interpretarse como una manifestación de la voluntad política de reforzar la autoridad municipal. Por el hecho de que este control se realiza dentro del subsistema de órganos del Poder Popular, permite afirmar que, además de difuso, es interno y orgánico.

Pudiera añadirse aún más, que al no ser en la práctica la Constitución una norma de aplicación directa y ser las leyes los instrumentos normativos que de manera directa expresan la voluntad constituyente, la observancia y exigencia del principio constitucional de legalidad ,(28) pasa a ocupar un primer plano y, que en ocasiones se entremezclen control de constitucionalidad con control político de la legalidad. Por tales motivos pudiera decirse que se realiza un control difuso (29) y orgánico de la Constitución a partir del control de la legalidad.

El Consejo de Estado también realiza control de la legalidad conforme a las atribuciones que le concede la Constitución de suspender disposiciones del Consejo de Ministros y de las Asambleas Locales, así como también de revocar acuerdos y disposiciones de las Administraciones locales que contravengan las leyes.

La observancia de la legalidad también puede ser exigida por el Consejo de Ministros, y en este sentido se le asignan la facultad de revocar las decisiones de las Administraciones locales, adoptadas en función de las facultades delegadas por los Organismos de la Administración Central del Estado, cuando contravengan las normas superiores de obligatorio cumplimiento. Asimismo, cuando detecte violaciones de la legalidad en órganos que no le están directamente subordinados, como es el caso de las Administraciones provinciales y municipales, el Consejo de Ministros está facultado para proponer a las Asambleas locales correspondientes la revocación de las disposiciones transgresoras. El Consejo de Ministros también está facultado para revocar disposiciones de los jefes de Organismos de la Administración Central del Estado y proponer a la Asamblea Nacional o al Consejo de Estado, la suspensión de los acuerdos de las Asambleas locales que contravengan las leyes y demás disposiciones de obligatorio cumplimiento.

Las Asambleas provinciales están incorporadas al sistema de órganos que con carácter difuso controlan la legalidad cuando en la preceptiva constitucional se reconoce la facultad de revocar, en el marco de su competencia, las decisiones adoptadas por el órgano de Administración provincial o proponer su revocación al Consejo de Ministros, cuando las disposiciones transgresoras hayan sido adoptadas en virtud de delegaciones efectuadas por los organismos de la administración central.

Por la misma razón que se les concede a las Asambleas Municipales (30) la facultad de controlar la constitucionalidad de las disposiciones de sus órganos subordinados, se les confiere la potestad de control de la legalidad, con la limitante si las disposiciones objeto de control fueron dictadas en función de facultades delegadas por los organismos de la administración central, solo pueden proponer su revocación al consejo de ministros.

Todas las formas antes expuestas de control de la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales y de control de la legalidad realizadas por los órganos del Poder Popular, se realiza de oficio, posterior a la entrada en vigor de las disposiciones, con efectos generales, de revocación o derogación. Como limitante puede señalarse que las leyes no prevén que esas relaciones, que se establecen al amparo de la normativa derogada o revocada, tienen validez, así como los derechos y deberes que de ellos se derivan, durante el período de tiempo en que estuvieron vigente las disposiciones al amparo de las cuales surgieron, aún cuando puede aplicarse como principio general de Derecho.

Otro órgano constitucional, e independiente del sistema de órganos del Poder Popular y de la Administración Pública, que participa en control de la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales, es la Fiscalía General de la República .(31) En la ley de la Fiscalía General de la República, la Asamblea Nacional con el fundamento constitucional de que a la Fiscalía le corresponde el control de la legalidad sobre la base de la vigilancia del estricto cumplimiento de la Constitución, y con la noción de que legalidad es un concepto general y no sólo sujeción a las disposiciones normativas con rango y fuerza de ley, faculta a la Fiscalía a procurar el restablecimiento de la legalidad cuando sea quebrantada por disposiciones y decisiones contrarias a la Constitución, posibilitando así, la realización no sólo de un control de constitucionalidad, sino a exigir y obligar a su restablecimiento. Asimismo, en la ley se ratifica como función de la Fiscalía, la de velar por el cumplimiento de la Constitución, ofreciéndole la posibilidad de dictaminar, a solicitud de la Asamblea Nacional o del Consejo de Estado, acerca de la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales. Importante es que tal función de control y preservación de la constitucionalidad y la legalidad no queda en el vacío de la formulación general de un órgano, sino que se asigna directamente a los Fiscales. (32)

La función anterior la cumple la Fiscalía General de la República sin dejar de realizar aquella de la que es como su titular de pleno, el control de la legalidad .(33) Actúan sus dependencias a nombre de la Fiscalía General, sobre las normas vigentes, de oficio o a instancias de parte. La actuación a instancias de parte afectada, tiene algunos caracteres similares a los de un Ombudsman o Defensor de Derechos, por cuanto investiga las denuncias presentadas por los ciudadanos por violación de la legalidad y lesiones de derechos, verifica el cumplimiento de la ley por los órganos y organismos del Estado e instituciones. Pero su diferencia respecto a las instituciones antes mencionadas radica en su fortaleza, en la vinculatoriedad de sus decisiones si se detecta que ha habido violación de la legalidad. Tiene la Fiscalía, además, ante el incumplimiento de su Resolución, la facultad legal de dirigirse al superior jerárquico de la entidad administrativa, para que el primero exija el restablecimiento de la ley y en caso extremo y aunque la ley (34) no lo prevé, amparado en el Código Penal, puede incoar proceso penal por desobediencia contra el funcionario o dirigente de la entidad administrativa responsable de la violación de la legalidad que habiendo recibido la Resolución fiscal no la cumple. Se le señalan dificultades a esta actuación de la Fiscalía ,(35) por cuanto existe un vacío no sólo procedimental, sino también respecto a los efectos esperados, pero lo cierto es que no puede subrogarse en lugar y grado de la Administración vulneradora y adoptar la medida, sino solamente exigirla. No es por tanto una limitante del proceder de la Fiscalía, sino una muestra de la necesidad de perfeccionamiento del conjunto de instrumentos de garantías de los derechos ciudadanos.

Especial atención merecen los Tribunales de Justicia, los cuales no participan en el control de constitucionalidad de las leyes como resultado de procedimientos de defensa de derechos ciudadanos y ni por recursos de inconstitucionalidad. No obstante ello, y sin contradecir la concepción de unidad de poderes y de subordinación de la Administración judicial a la Asamblea Nacional y el Consejo de Estado, la Asamblea Nacional, basada en el art 66 constitucional ,(36) al aprobar la Ley de los Tribunales consignó la obligación, para éstos, de cumplir la Constitución .(37) Tal afirmación adquiere relevancia si advertimos que la obligación de cumplir la Constitución supone una posibilidad de aplicación directa de la misma, aunque no da rienda suelta a la aplicabilidad judicial por cuanto los tribunales deben poner en conocimiento de la Fiscalía las infracciones de la legalidad que detecte en los procesos y actos judiciales, a fin de que ésta actúe para que se restablezca la legalidad.

Dentro del Sistema de órganos de Justicia, relevante posición ocupa el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular, su órgano de dirección, el cual está facultado constitucionalmente para tomas decisiones y dictar normas de obligado cumplimiento por todos los tribunales (38) y mediante la Ley de Tribunales (39) se le faculta para dictaminar acerca de la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones.

Como parte de los órganos que participan en el control, con la confusión antes referida, debe significarse al Ministerio de Justicia, quien como organismo encargado de la publicación del órgano de divulgación legislativa de y otras disposiciones generales, la Gaceta Oficial de la República, se faculta mediante decreto-ley (40) para la realización del control previo de las disposiciones generales que en ella se publican y aunque la disposición que lo regula, no señala si es control de la constitucionalidad de las leyes y de las disposiciones generales o de la legalidad, estimo que el objetivo del legislador fue que el Ministerio de Justicia realizara a ambos en tanto es este organismo de la Administración Central quien tiene como atribución y función principal la de participar en el asesoramiento de los órganos superiores del Poder Popular.

En general, del modelo de control de constitucionalidad de las leyes pudiera apuntarse que aún cuando formalmente es concentrado en la Asamblea Nacional del Poder Popular, ofrece una amplia gama de participantes del aparato estatal, dando la posibilidad para la existencia de unidad entre las decisiones políticas, así como en sus expresiones normativas, lo cual se propicia más aún si tenemos en cuenta que su promoción de oficio, por la acción de órganos estatales, está realizado básicamente en interés general o social.

III.

Queda ante los estudiosos cubanos un amplio camino para, sin perder la diversidad de formas que en el país se aplican, lograr propuestas que propicien la armonía necesaria entre el interés social y el individual; que permita, junto a la promoción de oficio, la acción pública individual en defensa de la Constitución y no como resultado de procesos y reclamaciones de un derecho individual lesionado o amenazado; propuestas además, que muestren la posibilidad de aplicación judicial directa de la Constitución ante vacíos normativos, inacciones u obsolescencias, sin cercenar las funciones de su intérprete principal, la Asamblea Nacional.

Y queda para los niveles de decisión política, la conjugación de las propuestas con las necesidades de los nuevos tiempos y los reclamos de participación más activa de las masas en la consecución de sus intereses, que no es otra cosa que la salvaguarda de los postulados constitucionales, de sus conquistas sociales allí formalmente consagradas.

Notas:

1- Significo aquí una calificación conforme a la acción que se espera que ellas jurídicamente realicen o a la esfera en que ejercerán su influjo regulador.
2- Lo que en algunas condiciones histórico concretas se designa bajo la denominación de límite al poder.
3- Denominación variable en dependencia de las definiciones adoptadas de forma concreta por cada Estado y de la amplitud de facultades que se desee reconocer al órgano actuante en tales circunstancias.
4- Estimo que estos principios y requerimientos han de ser: territorialidad, temporalidad, excepcionalidad de la medida, carácter extraordinario de las situaciones que los provocan, regulación constitucional de las causas, las formas y las consecuencias de cada tipo de situación, la asunción de responsabilidad y la exigencia de la misma por actos y hechos realizados en tales circunstancias.
5- Empleo la expresión Constitución material en el sentido de factores y condiciones socioeconómicos y políticos existentes en la sociedad en un momento determinado que, en última instancia, determinan las formas jurídicas y en especial, la Constitución.
6- No es entender aquí una sencilla sumisión orgánico-jerárquica, sino la exigencia de preservación de la voluntad soberana y de la medida en que los órganos del aparato estatal participan en su desarrollo.
7- Expresión, aún cuando redundante, permite dar a conocer, que participar no supone la simple acción electoral cada cierto número de años, sino que ha de reclamar la acción constante y cotidiana.
8- En el encabezamiento de la Constitución de Guáimaro de 1869 reza: "Constitución política que regirá lo que dure la guerra de independencia"; asimismo, en el preámbulo del texto de 1895 confirma la existencia de la República de Cuba entre las divisiones políticas de la tierra y la noción del pacto y del poder constituyente cuando refiere que los Representantes electos de la Revolución en Asamblea constituyente han pactado ante Cuba y el mundo. Ver de la ACADEMIA DE LA HISTORIA DE CUBA-"Constituciones de la República de Cuba", 1952.La Habana, pgs.19 y 23 respectivamente.
9- La Constitución de Guáimaro establece la posibilidad de enmienda si la Cámara de Representantes (órgano de poder legislativo), lo aprobaba unánimemente y la de Jimaguayú ordenó convocar a una Asamblea de Representantes que podrá modificarla. Ver Ob. Cit., pg. 19 y 29 respectivamente.
10- Ob. Cit., pg. 29: La Constitución de Jimaguayú en su art. 24, ordenó la convocatoria para la elaboración de otro texto constitucional, pasados dos años de su aprobación, si antes no terminaba la lucha por la independencia.
11- En la doctrina, esta institución se inscribe dentro de las formas de defensa política de la Constitución, por cuanto se designa con ella a la alteración que sufren los poderes del Estado durante las situaciones excepcionales; pero lo cierto es que esta alteración no se produce para proteger el orden jurídico, sino para conservar el orden socioeconómico y político imperante, del cual el orden jurídico es un reflejo. Por ello, si de protección jurídica del ordenamiento se trata, estimo que ha de significarse que las declaraciones de excepcionalidad, así como las medidas que se adopten durante las mismas deban realizarse sujetas a reglas jurídicas previamente establecidas, preferentemente en las Constituciones mediante la expresión de la voluntad constituyente. Así, al exigirse la sujeción de las actuaciones a Derecho previamente establecido, lo que se está propiciando es la integridad del orden jurídico, y como resultado del orden político imperante, por cuanto se posibilita el retorno a las condiciones que con anterioridad a la declaración existían, cuando las circunstancias que alteraron el orden constitucional hayan desaparecido.
12- CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE 24-2-76, ref. 1992, Cap. VIII: ESTADO DE EMERGENCIA, art. 67: "En caso o ante la inminencia de desastres naturales o catástrofes u otras circunstancias que por su naturaleza, proporción o entidad afecten el orden interior, la seguridad del país o la estabilidad del Estado, el Presidente del Consejo de Estado puede declarar el estado de emergencia en todo el territorio nacional o en una parte de él, y durante su vigencia disponer la movilización general de la población. La Ley. determina los derechos y deberes fundamentales reconocidos por la constitución, cuyo ejercicio debe ser regulado de manera diferente durante la vigencia del estado de emergencia....."
13- CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA de 24-2-76, ref. 1992, art.67, párr. 2: "La Ley determina los derechos y deberes fundamentales reconocidos por la constitución, cuyo ejercicio debe ser regulado de manera diferente durante la vigencia del estado de emergencia."
14- LEY DE DEFENSA NACIONAL, nro. 75 de 1994, en su art. 10, establece como derechos que podrán ser regulados de manera diferente el derecho al trabajo y aún cuando no lo expresa de manera directa, por señalar su artículo, el derecho al descanso, las libertades de palabra y prensa, los derechos de reunión, asociación y manifestación, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, así como el régimen de detención.
15- LEY DE DEFENSA NACIONAL, cit. Art.10: El Consejo de Defensa Nacional, durante las situaciones excepcionales, adopta decisiones de carácter general y de obligatorio cumplimiento para todos, así como podrá regular de manera diferente y ajustada a las circunstancias y al territorio, donde dichas situaciones estén vigentes, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes fundamentales reconocidos en la Constitución, ..."...
16- La CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA, en el cap. X, titulado Órganos superiores del Poder Popular, define en art 101 que " El Consejo de Defensa Nacional se constituye y prepara desde tiempos de paz para dirigir el país en condiciones de estado de guerra, durante la guerra, la movilización general o el estado de emergencia. La ley regula su organización y funciones".
17- El Consejo de Defensa Nacional es presidido por el Jefe de Estado, que a su vez es Jefe de Gobierno y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, unido a sus responsabilidades políticas como Primer Secretario del Partido Comunista. Tal conjugación de atribuciones, hace del Consejo de Defensa Nacional un órgano de dirección estatal y política durante la excepcionalidad.
18- LEY DE DEFENSA, cit, titula su capítulo II, Situaciones Excepcionales y en su art. 9, define las siguientes:
"a) el estado de guerra o la guerra; b) la movilización general; y c) el estado de emergencia."
19- LEY DE DEFENSA, cit., art.12. No obstante lo antes expuesto, el propio artículo la ley faculta la conservación de las medidas si fuere necesario, pero reclama para ello la ratificación de la Asamblea Nacional del Poder Popular o en su defecto, del Consejo de Estado, condicionando la vigencia de tales medidas luego de desaparecidas las circunstancias que le dieron origen a la aprobación de los órganos representativos del Estado.
20- LEY DE DEFENSA , cit., Ver arts.16, 19 y 23 para las el estado de guerra, la movilización general y el estado de emergencia respectivamente. .
21- El artículo 3 constitucional contiene esta definición: "En la República de Cuba la soberanía reside en el pueblo, del cual dimana todo el poder del Estado. Ese poder es ejercido directamente o por medio de las Asambleas del Poder Popular y demás órganos del Estado que de ellas se derivan,..."
22- CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA de 24-2-1976, ref. en 1992. Ver arts.70 y 75 c) en los cuales se establece la facultad del órgano legislativo de ser considerado además y por encima como órgano constituyente, así como la facultad de decidir la constitucionalidad de las leyes y otras disposiciones normativas.
23- El REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DEL PODER POPULAR de 1982, ya derogado otorgaba la facultad de promover acción por cuestiones de constitucionalidad de las leyes, decretos leyes, decretos y demás disposiciones generales a los diputados, al consejo de estado, al Consejo de Ministros, los organismos de la administración del Estado, la Fiscalía General de la República, el Tribunal Supremo Popular, así como las direcciones nacionales de las organizaciones sociales y de masas, dentro de las que, de forma expresa, señala al Comité Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba. El propio reglamento facultaba para ejercitar la acción pública, pero de forma colectiva, a 25 ciudadanos cubanos que se hallaren en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos; fórmula, que constituye una forma de defensa de la Constitución promovida por la parte afectada. En estos momentos existe un vacío normativo respecto al procedimiento especial para el control posterior de la legalidad, el cual debe ser completado cuando la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional y el Ministerio de Justicia presenten ante el pleno de la Asamblea el proyecto que para tales efectos les fue encomendado.
24- Por cuanto transforma en juez a quien es parte única en el proceso legislativo. No obstante, teniendo en cuenta el diseño y la concepción acerca del poder que se manifiestan en la sociedad cubana, no existe otro modelo de control de constitucionalidad posterior aplicable.
25- Ver CONSTITUCIÓN, art. 75 ch) es facultad de la ANPP revocar en todo o en parte los Decretos leyes del Consejo de Estado y el Reglamento de la ANPP…
26- Tal contradictoriedad se manifiesta, de una parte, en el hecho de que la Constitución reconoce en el 75 c) que es la Asamblea Nacional quien está facultado para decidir la constitucionalidad de las leyes, como su único intérprete al asignarle la facultad constituyente con exclusividad en el art.70, lo que también puede inferirse del reconocimiento constitucional, art. 90- ch), de que es el Consejo de Estado quien está facultado para otorgar una interpretación obligatoria a las leyes, por lo que sólo resta a favor de la Asamblea la interpretación de la Constitución mediante las leyes que dicta. De otra parte, faculta a diversos órganos para realizar el control..
27- Denominación, a mi juicio, factible para caracterizar la participación de los órganos del Estado en el control de las disposiciones de menor rango y del funcionamiento de los órganos inferiores por los superiores, como resultado de la vigencia del principio del centralismo democrático.
28- Ver CONSTITUCIÓN, art. 10: Todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actúan dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda la sociedad. Y art. 66: El cumplimiento estricto de la Constitución y de las leyes es deber inexcusable de todos
29- El vocablo difuso se emplea aquí para significar la participación plural de órganos y no la del aparato judicial, el cual no participa ni respecto a la constitucionalidad y a la legalidad de los Actos de la Administración, salvo excepciones que fija la propia ley de tribunales.
30- Ver CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA, art. 106 d), que atribuye a la Asamblea Municipal su participación en el control de la constitucionalidad de leyes y disposiciones de órganos superiores, o que afecten los intereses de la comunidad.
31- Ver la LEY DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA,, nro. 83 de11 de jul de 1997, arts. 7 a), 8 a), 8 d), 8e), en los que se consignan los objetivos de la actividad de la Fiscalía, así como las principales funciones de su labor vinculadas con el control de constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales.
32- La LEY DE LA FISCALÍA, cit, en su art. 18 consigna: "El Fiscal en el ejercicio de su función de control y preservación de la legalidad tiene las facultades siguientes: a) comprobar la correspondencia con la Constitución y las leyes de los actos jurídicos que se realicen por las entidades consignadas en el art. Anterior, en virtud de las reclamaciones y denuncias que reciban o de oficio, realizando en su caso los pronunciamientos que correspondan...". Y se consignaron como entidades en el art. 17: Organismos del Estado y sus dependencias, las direcciones subordinadas a los órganos locales del Poder Popular, las demás entidades económicas y sociales y los ciudadanos.
33- La CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA, en art. 127, le atribuye la función de preservar la legalidad, sobre la base de la vigilancia del estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes y demás disposiciones legales. Nótese como en la preceptiva constitucional se emplea el término legalidad como genérico, teniendo como contenido la vigilancia del estricto cumplimiento de la Constitución, de las leyes y demás.
34- La LEY DE LA FISCALÍA En el art.7 como objetivos de este órgano signa: procurar el restablecimiento de la legalidad quebrantada, por decisiones contrarias, por aplicación o incumplimiento de la Constitución y las leyes, así como proteger a los ciudadanos en el ejercicio legítimo de sus derechos e intereses. Dentro de sus funciones, art,8, reconoce que, inc. b) ha de actuar ante la violación de los derechos constitucionales y las garantías legalmente establecidas frente a las infracciones de la legalidad, c) atender a las reclamaciones que presenten los ciudadanos sobre presuntas violaciones de derechos.
35- Ver al respecto Pérez Hernández y Prieto Valdés. Resumen de Informe final de Investigación: Las Quejas de la población como instrumento de defensa de los derechos ciudadanos en Ciudad de La Habana 1998.Biblioteca Facultad de Derecho, Universidad de La Habana.
36- El art. 66 constitucional establece el cumplimiento estricto de la Constitución y de las leyes es deber inexcusable para todos.
37- LEY DE LOS TRIBUNALES POPULARES, nro. 82 de 1997. , la que en art. 5 establece que los tribunales están en la obligación de cumplir la constitución y demás disposiciones legales...
38- La CONSTITUCIÓN, en art.121, párrafo2, reconoce al Tribunal Supremo Popular como máxima autoridad judicial, cuyas decisiones en ese orden son definitivas, y en el párrafo 3, le consigna al Consejo de Gobierno un papel central en el sistema judicial por cuanto establece que a través de él los Tribunales ejercen la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
39- Ver Ley de Tribunales, cit, art. 19.1 c), cuando afirma que le corresponde al Consejo de gobierno dictaminar, a solicitud de la Asamblea Naci0onal o del Consejo de estado, acerca de la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales.
40- Ver DECRETO LEY NR. 67 DE 1983, GOE nro. 9 e abril de 1983, art 79, que establece la facultad del Ministerio de Justicia para, inc. a) asesorar jurídicamente al Gobierno y a los Organismos de la Administración Central del Estado. b) procurar el mejoramiento del trabajo jurídico y el continuo perfeccionamiento de la legalidad. c) participar en el asesoramiento de la ANPP, C de Estado y C de Ministros en la elaboración de las leyes y otras disposiciones legales.

La Habana, enero 6 del 2001.
Lic. Martha Prieto Valdés
Profesora
Facultad de Derecho de la Universidad de la Habana

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