La Jordania más nueva:
libre comercio, paz y un 'as' en la manga
Pete W. Moore*
"La experiencia jordana
con el libre comercio dirigido por EEUU, la paz y el desarrollo
es un modelo de alerta para el resto de la región. El
esfuerzo en vincular comercio y negociaciones de paz ha fracasado
en Jordania. La experiencia jordana subraya el hecho de que el
comercio por sí solo no puede transformar las instituciones
políticas, sociales y económicas de un país,
especialmente siguiendo la línea de las controvertidas
direcciones que Washington desea. En su lugar, la evidencia muestra
que los comerciantes libres buscan explotar los recursos locales
que ya existen y asegurarse una exclusiva distribución
de los beneficios."
30 de junio de 2003, 'Middle East Report
on Line', 26 de junio de 2003. Traducción: Loles Oliván
(www.nodo50.org/csca)
En la década de los 50, Jordania iba a arrancar su
propia modernización a través de los fosfatos y
el potasio. En los años 70 iba a ser "la nueva Beirut,
el centro banquero y financiero del mundo árabe. En los
80, los donantes internacionales y los representantes de EEUU
se referían a Jordania como un modelo de la reforma económica
en Oriente Medio. Tras la reunión extraordinaria del Foro
Económico Mundial (FEM) en la estación de verano
de Shuneh, en el Mar Muerto, durante el 21 al 23 de junio de
2003 [1], se puede añadir otra formulación
a esa lista de descripciones ilusorias: Jordania va a ser ahora
el eje de la "Iniciativa de la Asociación de Oriente
Medio" (IAOM) de la Administración Bush y el schwerpunkt
para su visionaria "Área de Libre Comercio de
Oriente Medio" (ALCOM).
Organizada hace unos dos meses, la reunión del FEM
en Jordania estaba designada para promover esas políticas
de EEUU bajo el lema de Visones para un futuro compartido.
En la reunión, el secretario de Estado Colin Powell y
el responsable de Comercio Robert Zoellick fueron elocuentes
sobre lo que la IAOM y el ALCOM podrían conseguir, elogiando
a Jordania por su voluntad de servir como terreno de pruebas
para las grandes iniciativas. La IAOM y el ALCOM (las más
nuevas siglas que han entrado a formar parte del léxico
neoliberal) son la extensión política de la creencia
de la Administración Bush de que el comercio más
libre es una bala de plata de bajo precio que pueda matar el
radicalismo anti-estadounidense, al tiempo que lance un crecimiento
sostenible y asegure la paz regional. Cuando intervino ante el
Foro, Zoellick citó un discurso de George W. Bush de febrero
de 2003 en el que declaraba: "Todos los modelos de conflicto
en Oriente Medio se pueden romper si todas las partes concernidas
dejan ir a la amargura, al odio y a la violencia y se ponen seriamente
a trabajar por el desarrollo económico" Para muchos
en Jordania y en el mundo árabe, esta declaración
suena como: "Dejaos de vuestras quejas sobre la justicia,
los derechos humanos y los dobles rasero y centraos en hacer
dinero".
¿Equivale 'comercio' a 'paz
y desarrollo'?
Si bien la Administración [de EEUU] ha promovido tranquilamente
su visión como si fuera un nuevo enfoque, los mecanismos
de la IAOM y del ALCOM son elementos archiconocidos de la política
de EEUU hacia el mundo en desarrollo: asistencia dirigida al
sector privado, acuerdos de libre comercio bilaterales, zonas
de libre comercio y ayudas, montones de ayudas. Para un país
tan pequeño como Jordania, las apuestas políticas
son enormes. Desde 1993 Jordania ha sido central en la labor
de Washington para usar los incentivos del libre comercio y la
reforma comercial para rediseñar Oriente Medio. El reino
firmó un tratado de paz con Israel en 1994, puso en marcha
zonas industriales cualificadas en 1997 y firmó un Acuerdo
de Libre Comercio con EEUU en 2000 [2]. Así, Jordania
tiene una amplia experiencia desde la que se pueden derivar lecciones
sobre la extensa agenda de EEUU para la región. ¿Qué
va a ser de este experimento de comercio jordano? ¿es
un modelo para el resto de la región? Contestar a estas
preguntas requiere una revisión de lo que David Makovsky,
un analista del Washington Institute for Near East Policy
ha descrito como "el dividendo de la paz que sitúa
[a Jordania] a parte".
Siguiendo el Tratado de paz israelo-jordano de 1994, EEUU
y los representantes de la casa real comenzaron a favorecer encuentros
entre empresarios israelíes, palestinos y jordanos. La
lógica de EEUU era simple: crear vínculos empresariales
árabo-israelíes anima y fortalece al sector privado,
un partidario natural de la paz y un bastión contra el
radicalismo. En el Encuentro Económico de Amán
de 1995 (un ensayo para la reunión del Foro Económico
Mundial) se asistió a la creación del Consejo Empresarial
Regional. Este Consejo fue dirigido por representantes oficiales
estadounidenses y sirvió a modo de cámara de comercio
regional para facilitar reuniones, intercambios multilaterales
y aventuras empresariales conjuntas entre importantes empresarios
jordanos, palestinos e israelíes. Para proporcionar incentivos
a tales intercambios, los responsables estadounidenses ofrecieron
el programa de Zonas Industriales Cualificadas (ZIC) [3].
Las 'Zonas Industriales Cualificadas'
El programa establece zonas en Jordania en las que los fabricantes
que se ubiquen en ellas pueden exportar al mercado de EEUU (libres
de tarifas y de impuestos) cumpliendo con normas precisas de
origen. Las normas especifican que un mínimo del 35% de
los bienes exportados deben componerse de contenido local: el
11,7% del contenido local debe ser jordano, entre el 7% y el
8% debe ser de Israel y el resto puede proceder de cualquier
combinación de EEUU, Jordania, Israel o Cisjordania y
Gaza. Creando incentivos al comercio para los israelíes
y los árabes -según el razonamiento- se expandirá
la recompensa de la paz y a ella le seguirá el desarrollo
sostenible.
Los responsables del Foro Económico Mundial fueron
rápidos al realzar los logros de las ZIC. Las exportaciones
de Jordania a EEUU han aumentado de menos de 20 millones de dólares
en 1999 a más de 200 millones de dólares en el
año 2002. Se han creado más de 20.000 empleos en
las Zonas con un porcentaje del 70% de mujeres. El éxito
del programa de las ZIC es crucial, ya que fue el fundamento
del más ambicioso Acuerdo de Libre Comercio jordano-estadounidense.
Bajo este Acuerdo, las tarifas entre los dos países se
reducirán durante un periodo de diez años. Se requerirá
a los productos jordanos exportados a EEUU que cumplan los requisitos
del 35% del valor añadido interior, haciendo así,
de todo el país, una especie de gran ZIC, aunque con componentes
locales más altos. Esta es la historia oficial, la que
los participantes en el Foro Económico Mundial estaban
felices de repetir. Sin embargo, de igual modo que en los anteriores
esfuerzos de Amán por reinventarse económicamente,
la verdadera historia de las ZIC tiene desgraciadamente poco
que ver con sus lemas.
Los tan pregonados dividendos de la paz han resultado ser
un cebo y un látigo para los jordanos de a pie. El desempleo
sigue siendo alto (afecta alrededor del 20% de la fuerza laboral),
el crecimiento de población es rápido, y a pesar
de los altibajos, la renta per capita ha permanecido esencialmente
fija en los niveles de 1984. Frente a esas presiones, las clases
profesionales y trabajadoras jordanas han visto cómo los
precios subían a la par que la violencia palestino-israelí.
En 1997 colapsó el Consejo Empresarial Regional mientras
que la violencia continua en los Territorios Ocupados (TTOO)
amargaba la opinión pública jordana sobre el proceso
de paz. Los intercambios con empresarios israelíes se
convirtieron en fáciles objetivos de las protestas y del
boicot de los grupos de oposición laicos e islamistas.
Incluso los débiles y dependientes empresarios oficiales
jordanos acompañaron los boicots de oposición de
las ferias de comercio a las que asistían israelíes
[4].
La globalización económica,
a favor de Israel
Detrás de los números oficiales de las ZIC hay
otros números y tendencias que pasaron sin comentario
en la reunión del Foro Económico Mundial. Por ejemplo,
que más del 80% de las firmas localizadas en las 12 ZIC
de Jordania (dos más fueron aprobadas en la reunión
del Foro Económico) son de fabricantes textiles y de maletas
del Sudeste Asiático. Casi la mitad de sus 20.000 trabajadores
no son jordanos. Aunque la política salarial oficial es
de 3.50 dólares al día los directores de las ZIC
manifiestan habitualmente su ignorancia al respecto de si las
firmas de las ZIC aplican realmente esos salarios. Las quejas
por las condiciones laborales y por la ausencia de la acción
del gobierno para aumentar el empleo interior están aumentando.
Debido a los cierres de Israel en Cisjordania, las exportaciones
de las ZIC no incluyen en la actualidad componentes palestinos.
Además, los fabricantes luchan para asegurar que las contribuciones
de Israel cumplan en 7%. Los directores de las ZIC jordanas informan
de que las aportaciones israelíes alcanzan normalmente
poco más que las etiquetas, las cremalleras y el embalaje
añadido en el momento de la exportación en el puerto
israelí de Haifa. Como mucha de la ropa es importada y
los salarios son extraordinariamente bajos, las firmas de las
ZIC tienen difícil cumplir con el 11.7% del contenido
local requerido y, en consecuencia han recibido llamadas para
bajar los precios. Lo que significa todo esto para Jordania es
que mientras los inversores de las ZIC (la mayoría extranjeros),
los propietarios y los directores pueden obtener buenas ganancias,
las Zonas han salido rana como contribuidoras al desarrollo productivo,
al crecimiento del empleo o a la normalización israelo-jordana.
Estos resultados son siniestros para los designios del libre
comercio más amplio de Washington.
Modelo de alerta
Si los inversores jordanos están teniendo actualmente
problemas para cumplir con el 11,7% de los requisitos de contenido
local, ¿cómo cumplirán los requisitos del
35% [establecidos] en el Acuerdo de Libre Comercio con EEUU?
Para el 2005 quedará abolido el Acuerdo Multi-Fibra y
las cuotas textiles de EEUU serán eliminadas. Como muchas
de las firmas sudasiáticas de las ZIC tienen contratos
que expiran en 2005, su compromiso con un posterior Acuerdo Multi
Fibra jordano podría parecer cuestionable. El temor entre
los empresarios jordanos es que si las ZIC sobreviven permanecerán
probablemente como islas de re-exportación y ensamblaje
con pocos beneficios para otros negocios locales. Añádase
a ello el llamamiento de Zoellick en el Foro Económico
Mundial para [implantar] ZIC y acuerdos de libre comercio con
Turquía, Marruecos, Bahrein e incluso en el Iraq de posguerra
[5], para que los jordanos vean un futuro en el que su
pequeño país de bajos ingresos quedará bloqueado
en una competición debilitante en la que tiene pocas ventajas
políticas o económicas.
La experiencia jordana con el libre comercio dirigido por
EEUU, la paz y el desarrollo es un modelo de alerta para el resto
de la región. El esfuerzo en vincular comercio y negociaciones
de paz ha fracasado en Jordania. Las aventuras empresariales
conjuntas árabo-israelíes han sido frívolas,
el comercio más libre ha producido una mínima ganancia
en desarrollo y la opinión pública jordana sigue
rechazando la normalización a favor de un arreglo político
global. La experiencia jordana subraya el hecho de que el comercio
por sí solo no puede transformar las instituciones políticas,
sociales y económicas de un país, especialmente
siguiendo la línea de las controvertidas direcciones que
Washington desea. En su lugar, la evidencia muestra que los comerciantes
libres buscan explotar los recursos locales que ya existen (en
el caso de Jordania, mano de obra barata, condiciones laborales
mínimas y el fácil acceso a EEUU) y asegurarse
una exclusiva distribución de los beneficios.
Un 'as' en la manga
Poco de todo esto pasa desapercibido para un público
jordano escéptico. Este novísimo "libre comercio
de Jordania" ha necesitado un firme revocación de
la liberalización política a la que los jordanos
dieron la bienvenida a finales de los 80. Más recientemente
la campaña de relaciones públicas del gobierno
denominada Jordania primero hizo oficial el esfuerzo para
priorizar la reforma económica y todo lo demás,
especialmente la participación política significativa,
por detrás. Lo que desde luego no se ha situado en primer
lugar son las asociaciones de la sociedad civil que protestan
contra la política comercial o que alzan la voz en apoyo
de los derechos palestinos. No es sorprendente, pues, que en
las elecciones parlamentarias jordanas que prepararon el terreno
para la reunión del Foro Económico Mundial, el
número de votantes en Amán haya sido bajo y que
hayan prevalecido los leales al régimen [6]. Para
muchos jordanos, esta desunión entre economía y
política es lo que verdaderamente importa.
En un editorial de The Washington Post de 23 de junio
de 2003, Robert Zoellick citaba un verso del Corán ("Que
exista el comercio de común consentimiento") para
legitimar los planes de la Administración [de EEUU] para
Jordania y otros países del mundo árabe e islámico.
Realmente, el problema es que allí no parece que haya
consentimiento, al menos no por parte de los profesionales jordanos,
ni de las clases medias, ni de los islamistas ni de parte de
la comunidad empresarial. El compromiso para alcanzar el consentimiento
de aquellos a quienes probablemente más afectará
no forma parte de la visión del libre comercio de Washington,
y no es una realidad en aquellos países que son los objetivos
de tal visión.
Existe un juego de cartas popular entre los jordanos y los
palestinos llamado mano. una tradición anima a
los jugadores a engañar escondiendo las mejores cartas
hasta que llega el momento crucial del juego. De un modo parecido,
los responsables estadounidenses y jordanos han retenido sus
propios ases en la manga: [el dinero en] efectivo estadounidense.
Desde 1993, la ayuda financiera y militar directa de EEUU ha
alcanzado los tres mil millones de dólares, incluyendo
el pago reciente de 700 millones por el papel de Jordania en
la guerra de Iraq. Ese dinero ha aumentado directamente las reservas
monetarias extranjeras de Amán y ha apuntalado las medidas
de austeridad que dañarían los intereses de partidarios
claves del régimen. Como estrategia a corto plazo los
pagos de la ayuda dan a los dirigentes políticos jordanos
la capacidad de permanecer en el juego pero ese dinero fácil
difícilmente garantiza la victoria. En algún momento
el consentimiento que ha sido silenciado y las reivindicaciones
de la gente que están siendo ignoradas en estos momentos,
tendrán que ser atendidos.
Para conseguir una paz real y condiciones diestras para el desarrollo
regional productivo y sostenible, la política de EEUU
necesita anteponer la política a la economía. Como
mínimo, la dura tarea de asegurar una paz global (haciendo
los sacrificios políticos necesarios y aumentando una
significativa participación política) tiene que
perseguirse tan vigorosamente como el libre comercio.
Notas de CSCAweb:
1. Véase
en CSCAweb: Conferencia
Árabe Antigobalización en Amán contra la
reunión del Foro Económico Mundial de Davos. Davos
en Jordania: Israel, eje del Área de Libre Comercio EEUU-Mundo
Árabe Hisham Bustani
2. Véase en CSCAweb: Gira de Powell
a Oriente Medio: a cada cual lo que le corresponde
3. Jordania,
a la sombra del 'nuevo orden'
4. Véase en CSCAweb: Loles
Oliván: El Movimiento Antinormalización en Jordania
5. Su discurso al Foro Económico Mundial de Zoellick en
inglés puede verse en la página oficial del Foro
de Davos: www.weforum.org
6. A pesar de que el rey Abdala declarara el 17 de junio como
día de fiesta para animar a la gente a ir a votar, el
número de votantes entre los dos millones de electores
(en un país de 5.5 millones de habitantes) fue del 56%.
El índice de participación fue bajo en Amán
y Zarqa, los centros urbanos más importantes del país.
Cuarenta de los 110 escaños han ido a parar a los dirigentes
tribales leales al régimen, mientras que 22 a sus partidarios
incondicionales, incluidos antiguos parlamentarios y ex ministros.
El principal grupo de la oposición islamista, el Frente
de Acción Islámica ha conseguido 18 escaños
(entre ellos el de una mujer, dentro de la cuota de 6 establecida
por el monarca antes de las elecciones) aunque este grupo podría
contar con el futuro apoyo puntual de entre 8 y 10 parlamentarios
más de otras formaciones opositoras. Sin que se pueda
afirmar que haya existido fraude electoral material, la Ley Electoral,
impuesta por el gobierno durante el periodo de dos años
en que no ha existido parlamento como una de las 160 "leyes
temporales", favorece a los partidarios del régimen
al establecer un criterio de distribución de escaños
por distritos, es decir, en función de consideraciones
geográficas y no demográficas, lo que implica una
injusta representatividad que beneficia a los dirigentes tribales
y a las figuras pro régimen. (Por ejemplo, las ciudades,
donde se aglutina la mayor parte de la población que es,
además, mayoritariamente de ascendencia palestina, tenían
menos candidatos que otras zonas con menor número de habitantes).
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