Carlos G. Alvarez H.
Profesor Honorario
Universidad Nacional
Sede Medellín
MÓDULO ECONOMÍA PETROLERA
(Material para taller)
Este artículo fue presentado en la Cátedra Ernest Ghul
en la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional en Bogotá hace un par
de años. El grueso del trabajo sigue teniendo validez, en especial para entregarlo
como material de un taller de discusión sobre política petrolera en Colombia.
La redacción no se revisó completamente , por lo cuál
se pueden encontrar en el texto ciertas inconsistencias
temporales.( cga, agosto 13, 2002)
1. LAS OPINIONES Y PROPUESTAS SOBRE
POLÍTICA DE PETROLERA Y RRNN
Las apreciaciones que existen
en el país sobre el asunto de políticas sobre recursos naturales se van a revelar
como bastante conflictivas; poner en evidencia cuáles son los intereses contrapuestos
y hasta lícitos para todos los agentes, abrirá paso al examen de
la forma de resolverlos de manera sí no consensuada, sí democrática.
Me parece que una reflexión sobre los intereses contrapuestos en
el terreno de la política ambiental y de recursos naturales, es vital en el entorno
de búsqueda, un poco caótico quizá, de la paz o más precisamente, de la solución
negociada de los conflictos políticos y sociales colombianos. Tal inquietud está
sin duda como telón de fondo de algunos requerimientos de la insurgencia en particular
y de muchos ciudadanos y organizaciones sociales que pertenecemos a lo que yo
preferiría llamar sociedad desarmada en vez de la sociedad civil.
Antes de entrar en detalle
bien valdría la pena hacer una glosa al término de “sostenibilidad”[1]
(esta categoría que tiene un claro sentido físico, tiene como propósito político
entregar mayor bienestar a la sociedad presente sin menoscabo del bienestar de
la sociedad futura), que cobra gran fuerza a partir del reporte ya célebre de
la Comisión Brundtland[2].
En particular el significado dado a este término por parte de un bloque importante
de economistas ha sido de un desarrollo económico sostenible, es decir,
la creación de valor monetario que se desarrolla o crece al infinito.
Este es un buen deseo que una buena parte de economistas tiene, pero tiene
un punto de partida difícil de aceptar, desde las ciencias naturales. Si algunos
economistas parten de que los recursos naturales son inagotables, es bastante
obvio que se podría llegar a la situación de un valor monetario que tiende al
infinito, este es el primer punto de partida. Pero si constatamos que justamente
en el punto de partida de la definición de economía como el “uso de los recursos
escasos frente a usos alternativos” y necesidades literalmente invalorables,
infinitas, nos encontramos ante una contradicción bastante notable; en
efecto, la economía parte de que los recursos son escasos, y se agregaría adicionalmente
que éstos no solamente son insuficientes sino que son agotables si aceptamos
los principios de la termodinámica y en particular el segundo principio (es decir
que el uso de la energía-materia implica una degradación irrevocable en su calidad
en un sistema cerrado) ; pretender lograr un crecimiento exponencial de la riqueza
monetaria con recursos físicos limitados no parece posible.
Ya en este punto, por estar en un sistema cerrado físicamente, pero
abierto a un flujo energético externo proveniente de una fuente “inagotable” en
la escala humana como es el sol, abrimos una ventana para retomar lo que la economía
fisiocrática francesa del siglo XVIII buscaba lograr : un “Producto Neto” “eternamente
renaciente”; esta sería pues una mejor definición de “desarrollo sostenible”;
es decir una actividad económica humana acompasada con los ritmos de creación/destrucción/reconstrucción
emanados de la naturaleza.
Se debe pues hablar de creación
(“desarrollo”) de un excedente sobre las posibilidades que otorga la naturaleza,
es decir limitado por sus leyes.
En términos estrictos, la “sostenibilidad”
se debe referir al uso racional del único elemento de flujo finito que esta presente
en la naturaleza, o que podría estar presente en las posibilidades de un desarrollo
llamémoslo material o económico, y que busque resolver los problemas de la sociedad
actual y futura.
Si esta sociedad tiene una
tasa de gastos de los inventarios que posee, superior a las posibilidades de regeneración
que le brinda el acceso o la entrada de energía solar del exterior, estamos caminando
al despeñadero. A pesar de que los economistas de la “corriente principal” al
gasto irrevocable del reducido inventario de petróleo lo llaman “acumulación”,
nos encontramos sin duda frente a un contrasentido. Si miramos el valor monetario
actual de un millón de BTU de “fuel oil”, o de crudo, este debe estar en el orden
de cuatro dólares y medio que es el valor del petróleo, pero si miráramos el valor
de una unidad renovable, por ejemplo de paneles solares estamos hablando de que
esta unidad vale unos 15 a 20 dólares el mismo de millón de BTU.
Es decir, es bastante claro
que el proceso de asignación de recursos por el sistema de precios, que es otra
de las verdades que se deberían aceptar en economía, no funciona, porque estamos
viendo que entre dos o tres formas de energía hay dos o tres precios y justamente
el elemento que se agota es el más barato. Es bastante claro pues, que el actual
sistema de precios no está bien diseñado y no puede, por tanto, percibir la racionalidad
del gasto de los recursos no renovables y asignarle en consecuencia un precio “racional”.
Para precisar el sentido de
una lógica más amplia, que en cierta forma supere la razón hoy única del valor
monetario y que, por tanto, ilumine la
toma de decisiones en el terreno ambiental, se
puede afirmar que la sociedad debería diseñar políticas energéticas y de recursos
que contemplaran varios criterios.
Sin duda se ha de estimar un
aspecto económico y aquí vamos a entrar a examinar las contradicciones
evidentes que emergen tras la consideración de ese tipo de criterio. Se ha de
consignar también en las políticas de recursos un aspecto ecológico y ,
en fin, un aspecto político. Vamos a ver que contradicciones evidentes
existen por ejemplo en Colombia[3].
Se empezará la reflexión considerando
el aspecto económico.
Si hay un elemento económico
de gran importancia como lo es la transferencia del excedente al gobierno, este principio de máxima captura estatal
de la rente, proponiendo producir o extraer un 1.500.000 barriles diarios
de las reservas colombianas (que no son más de dos décimas del 1% de las reservas
del planeta, es decir, una cosa que tiende
a cero realmente), es una postura económica de corto plazo, está en contradicción
con una postura incluso económica de largo plazo.
Qué aconsejaría una postura
económica de largo plazo?
En primer lugar conocer el
inventario que se tiene, cosa que no es cierto en Colombia; se debería además
tener una idea del inventario general del recurso y las tendencias del consumo
de los materiales semejantes; en este punto valorar las tendencias futuras del
mercado; se debe saber además que en la formación del precio de los recursos energéticos
y naturales actúa la llamada renta del suelo. Que quiere decir esto?
Que el precio de mercado está influido en primer lugar hoy por la fortaleza
de la propiedad territorial (muy pocos propietarios controlan más del 70% del
total de las reservas de todos los hidrocarburos por ejemplo); en segundo lugar,
los altos costos de producción de los yacimientos marginales y los materiales
de sustitución, dan el indicador físico técnico de los umbrales mínimos de precios
ante una cierta demanda a ser satisfecha. En fin, en este aspecto económico si
todas las estimaciones de consumo son de una tendencia al alza, lo más probable
es que los precios también estén al alza[4].
En segundo lugar, conocido
lo anterior, asignar por medio de algún de tipo de acuerdo social, el gasto en
cierta proporción; lo que la racionalidad diría es que se gaste más del recurso
energético más abundante, y que se gaste menos de lo que menos se tiene.
Pues bien, justamente el recurso
menos abundante (hidrocarburos) se gasta más; es la lógica que está impulsada
por el deseo de gastar que tienen los
gobiernos de turno y es bastante obvio que no hay allí posturas económicas de
largo plazo, ni lo que pudiéramos llamar posturas de Estado frente al uso
público meramente económico de los recursos. Hay allí un elemento
contradictorio con otro agente que participa en este proceso, fuera del gobierno;
participan, sabemos, agentes privados fundamentalmente multinacionales que desean
maximizar su flujo de caja en el corto plazo porque el patrón de comportamiento
que tienen es dirigido por la maximización de la tasa interna de rentabilidad,
o el valor actual neto. Como se sabe, se estima que el valor del dinero en el
tiempo es mucho mayor cuanto más próximo se esté del punto de referencia, porque
estamos “castigando” con un descuento por ejemplo en el lejano año veinte y en
el año diez y nueve, etc., hasta llegar al año actual con un cierto porcentaje
de demérito del flujo de caja (no se considera la inflación). Es claro que el
incierto ingreso del año veinte tiene menos valor que el ingreso del año uno.
El “castigo” se hace pues por la separación en el
tiempo del ingreso futuro frente a la inversión de hoy; usualmente es una
tasa de interés (quizá la del mercado), el parámetro que cumple tal cometido.
Es claro inclusive que desde
el mismo punto de vista micro-económico de la empresa, esta postura, de favorecer
el valor actual neto de los flujos de efectivo futuros tiene también importantes
problemas; en efecto, no es claro cuál va a ser la tasa de interés futura en comparación
con la actual, si la tasa futura es muy alta, el resultado de actualización es
distinta a la de una baja tasa de actualización, si fuera muy alta en el futuro,
podría pensarse que es mejor gastárselos ya por ejemplo.
Hay pues en este terreno económico,
en resumen, grandes elementos contradictorios desde el punto de vista de la misma
microeconomía empresarial, y hay también, se insiste, una contradicción radical
frente a los intereses económicos estratégicos de la Nación y los intereses de
muy corto plazo que tienen usualmente los gobiernos, (y todavía no estamos hablando,
que se quieren simplemente robar los fondos
y puede ser otro elemento para introducirlo en la discusión); simplemente desde
el punto de vista de la microeconomía y la macroeconomía hay grandes intereses
y criterios divergentes.
Se puede ilustrar esta afirmación
, recordando que un interés de largo plazo, macroeconómico, en el caso de las
industrias energéticas, podría ser generar actividades industrializantes en la
gestión o en el uso o en el gasto de la energía; con esta política podríamos entrar
a la mirada teórica de la llamada “sostenibilidad débil” que en algún grupo de
economistas propone; se trataría de reemplazar un activo que se acaba, por activos
físicos en teoría de duración infinita -cosa que tampoco es razonable-; esta propuesta
sería menos mala que la extracción acelerada de petróleo por ejemplo, para el
gasto total de los ingresos monetarios de manera inmediata. Tampoco una política
semejante es razonable si no se está conciente socialmente de que se propone gastar
la energía que llega o es captada por un sistema que tiene un inventario y que
es un flujo finalmente (el stock es un flujo acumulado), pues no se considera en este hecho biofísico vital, pero por lo
menos se podría decir que es menos nocivo que gastárselo ya pagando la deuda externa,
que puede ser una salida que a algún economista brillante se le puede ocurrir.
De hecho desde un punto de
vista meramente económico y físico hay agentes estatales o sociales que tienen
una cierta capacidad grande para el examen de elementos del sistema energético;
me refiero a compañías como Ecopetrol y muchas electrificadoras públicas que pueden
reconocer y tener gran suficiencia técnica para conocer el sistema, sus tasas
de agotamiento, la situación internacional de ajustes de economía y de geopolítica
para decirle a la sociedad señores, “estos
elementos están tras el primer plano del escenario económico” y deben ser tenidos
en cuenta para, por ejemplo, disminuir la tasa de gasto irreversible de los recursos
no renovables. Esto desde el punto de vista llamémoslo económico general; podríamos
también desde otro punto de vista económico, señalar que las administraciones
locales y regionales tienen la idea o la intención o el deseo de maximizar la
transferencia sin ningún tipo de control para maximizar su gasto y quizás sus
rendimientos o sus dividendos políticos o sus intereses personales; es bastante
obvio que esta postura se opone a un uso social y racional de los recursos. Las
entidades locales ya se ha visto, y esto
no quiere decir que vaya a ser así siempre, han tenido la desafortunada salida
de hacer gastos inútiles y un tanto corruptos en el manejo, por ejemplo, de las
regalías del petróleo. Así pues, entre el interés político local y el interés
que podríamos llamar nacional, se puede presentar una importante contradicción
en el plano económico.
Vamos a hablar ahora
de una mirada a la política de recursos energéticos y naturales con un criterio
ambiental o ecológico a los recursos naturales.
Ya se decía que el gobierno
y las compañías multinacionales tienen
el interés en que no exista ningún tipo de restricciones en el gasto. El gobierno
o lo gobiernos no creen en aquello de sistemas energéticos ni que son agotables
ni que son diversos y complejos, no!; hay que sacar un millón doscientos mil barriles
día para exportar, por ejemplo, y encajar
el dinero por parte del gobierno de turno. Este elemento coincide, desde el punto
de vista llamémoslo económico otra vez, en el interés de las compañías, socias
privadas multinacionales, de un gasto sin restricciones y sin límites
de tipo ecológico e inclusive cultural. Ahora, desde el punto de vista ecológico
es bastante claro que a la nación le interesa el conocimiento adecuado del
sistema natural complejo e ir diseñando políticas de uso racional de
todas las formas de energía; no es simplemente el uso racional de ésta,
por ejemplo comprando lámparas económicas, etc., como en principio se nos hizo creer ; no, es bastante claro que el uso racional de la
energía es un uso que va más allá del empleo
de la electricidad; se trata del
empleo del sistema general de recursos energéticos y aquí también entra en consideración
la urgencia de un fortalecimiento de ECOPETROL y de las agencias, llamémoslas
comerciales, para que inclusive buscando la ganancia puedan estar proveyéndose
de un flujo financiero que les permita diseñar, y esta sería una propuesta adicional
un plan de desarrollo, un programa de evaluación general del sistema de recursos
naturales, para que se logren avances importantes en su gestión óptima, o mejor
por decirlo más precisamente.
En fin, en esta “Matriz
del conflicto” en la política de recursos naturales hay elementos políticos y
sociales que es necesario considerar.
Se examina con este criterio
tanto los intereses políticos del agente
“gobierno” como del agente “multinacional”, como del agente llamémoslo “nación”.
Es bastante claro que al gobierno no le interesa que exista ningún tipo de restricción
política, como en efecto sucede hoy en la política de gasto desaforado de los
recursos naturales no renovables, u otro tipo de restricción física. Al gobierno
no le interesa que haya ningún tipo de restricción, de hecho el poder político
mira de lejos el diseño de la política petrolera. El poder político no ha tenido
que ver en el cambio de la política energética que se presentó, por ejemplo entregando
el sistema de transporte en el contrato asociación, a las empresas privadas comerciales
creadas para tal efecto; esta decisión era contraria de la política razonable
que se tenía antes; ahora, esa decisión
tiene un costo valorable contra la Nación en más de
1.400 millones de dólares por el pago adicional al sector privado, propietario
del nuevo oleoducto (descontando el 20% de participación de Ecopetrol) a las tarifas
actuales que hoy se tienen. Por una decisión política, buscando una pretendida
mayor inversión en el país, se aumentan los costos propios;
es bastante claro que 1.400 millones de dólares son casi una reforma fiscal
hoy. Es bastante fácil hacer estas cuentas de sumar y restar para mirar los efectos
de las decisiones políticas inconsultas en el terreno económico. Es claro además
que se necesita una negociación rápida por parte del gobierno y sin interferencias
sociales o políticas; para qué? Para emplear unos fondos lo más rápido que se
pueda, y buscar así, al menos, dividendos políticos; a la administración actual
le interesa mucho tomar ciertas decisiones, como rebajar las regalías o rebajar
la participación de ECOPETROL en los contratos de asociación, para firmar más
contratos (este año firmado más de veinte), y le interesaría mucho mostrarlo para
indicar que la medida de disminuir las regalías y las de privatizar más la renta
energética son bastante “favorables”.
En este sentido hay una clara
oposición entre los intereses políticos
del gobierno y las compañías multinacionales a las cuales también los interesa
que las negociaciones sean no solo discretas sino completamente secretas entre
el gobierno nacional y ellos, con los intereses estratégicos de la Nación; esto
es bastante evidente pues inclusive desde el punto de vista constitucional los
recursos naturales no tienen dueño privado y si no tienen dueño privado
se definen como de propiedad social; es obvio que los dueños, los miembros de
esta sociedad, los ciudadanos, deberían definir, cómo cuando y porqué se gastan,
pero justamente en esta limitada democracia de mucho lustre, donde no han habido
grandes golpes de estado, (solamente uno en cien años y este es un gran récord
en América Latina), es bastante claro que nunca la sociedad se ha preguntado sobre
el destino de sus recursos naturales renovables y no renovables; el Presidente,
Príncipe eficiente, al parecer investido de razón y autoridad divina, toma las
decisiones mutuo propio; no hay ningún tipo de consulta siquiera sobre el gasto
de los recursos energéticos y podemos ver que hay oposiciones entre los intereses.
Son oposiciones notables que las zanja el Mandatario; “L’Etat, c’est
moi” , esa es la anacrónica divisa dieciochesca de la acción política hoy
en Colombia en materia de recursos naturales.
Es absolutamente urgente
que se refuercen las condiciones o los mecanismos
institucionales de control y que no sea un lánguido control post-festum; el Contralor
de la Nación dice por ejemplo que en el negocio de la privatización de Isagen
se van a perder mil millones de dólares- y qué?, !no hay que venderlo ya!; en
el de Carbocol, se puede decir con datos al apoyo, se podrían perder más de dos
mil millones de dólares[5],
en el de Isa, cosa parecida, y cuando sindicato de ISAGEN entabla una acción jurídica
para que un juez de la República simplemente detenga la negociación mientras averigua
cuanto vale el bien, que no es ningún otro el sentido que se emprendió sindicato
de Isagen, el juez de la causa dice de manera sorprendente, en un acto de denegación
de justicia clara, que, como el Ejecutivo no le quiso entregar la valoración que
hace el consorcio Inverlink-First Boston-Credit Suisse, no hay razón para suspender
temporalmente el negocio.
Hoy se sabe, agosto 2002,
que la nueva administración que despacha desde el pasado 7 de agosto declaró el
Estado de Conmoción Interior, para efectuar básicamente una reforma tributaria
para alimentar la guerra colombiana, que se podría evitar con una venta al precio
comercial de algunos bienes literalmente botados en las administraciones pasadas.
Es una situación absolutamente
macabra, o tragicómica, si se quiera utilizar un término menos dramático. Es bastante
obvio que se necesita control social, inclusive control ciudadano con dientes;
se puede afirmar como economista que una mina que va a producir para el Estado
ciento cincuenta millones de toneladas de carbón (o sea al menos unos 2000
millones de margen) se vaya a vender por trescientos ochenta millones de dólares;
desde el punto de vista de la aritmética de Coquito, tampoco cuadra semejante
transacción; pero, ningún ciudadano en este país parece tener y casi que ninguna
institución de control político, capacidad de mera interferencia, porque ni el
parlamento puede decir nada, sobre el diseño de las políticas públicas que están
en manos del Presidente.
[1] Ver la reflexión crítica de Naredo “Sobre la sostenibilidad de los sistemas” in Desarrollo económico y deterioro ecológico, Naredo y Valero (dirs.), Argentaria/Visor, Madrid, 1999. Una versión de este trabajo se encuentra en línea en http://habitat.aq.upm.es/cs/p2/a004.html
[2] Brundtland, G. H. (1987), Our Common Future, Oxford, Oxford Universiry Press. (Trad. en castellano, Nuestro futuro común, Madrid, Alianza, 1988.)
[3] La base de este trabajo se puede consultar en http://www.unalmed.edu.co/~cgalvare/libro.htm
[4] Para una argumentación más detallada ver Alvarez, C.G., “Economía y Política Petrolera” ,cap. 1, La Renta Petrolera, USO/INDEPAZ/U.N., Bogotá, 2.000. Se puede consultar en línea en : www.unalmed.edu.co/~cgalvare/libro.htm