CONGRESO 2001 "CONSTRUIR LA ESCUELA DESDE LA DIVERSIDAD Y PARA LA IGUALDAD"

Materiales previos y conclusiones del Grupo de Trabajo
La política educativa en un sistema descentralizado

Coordinación del grupo: José Gabriel Barral (CCOO)

Materiales previos
Autor/a: José Gabriel Barral

1.- Introducción

El cambio operado en los últimos veinte años en la configuración del Estado ha sido una de las características principales de nuestro desarrollo político y social. Hemos pasado de una concepción del Estado como un ente único, fuertemente centralizado, a una visión más plural, a raíz del reconocimiento de las comunidades autónomas como entidades vertebradoras del propio poder político.

Esta transformación ha afectado de forma notable al hecho educativo, pues las competencias en esta materia fueron transferidas ya en su totalidad a las comunidades autónomas y constituyeron uno de los elementos referenciales en el pulso mantenido entre el gobierno central y las administraciones autonómicas.

Pretendemos en este grupo de trabajo analizar la situación en que se encuentra el sistema educativo en el Estado, prestando especial atención a las diferencias que se puedan establecer entre unas comunidades y otras. Intentaremos abordar las garantías en cuanto al derecho a la educación, si la financiación educativa ofrece variaciones significativas, si las políticas de apoyo al estudio y de compensación son homologables de unas comunidades a otras. No ahorraremos, tampoco, una revisión crítica del proceso de transferencias, cuestionando el alcance de la descentralización. Finalmente intentaremos describir las líneas básicas de lo que habría de constituir una nueva etapa en cuanto a descentralización educativa.

2.- El sistema educativo tras el proceso de transferencias

 En el momento actual asistimos a la culminación del proceso de transferencias a las comunidades autónomas, con la asunción de las competencias educativas por parte de los gobiernos autónomos que accedieron a la autonomía por la denominada vía lenta de la Constitución. Con independencia de la opinión que nos merezca la configuración política y el propio proceso de transferencias, el hecho es que la gestión del servicio educativo ha experimentado un cambio notable, con nuevos ámbitos de decisión política y de intervención social. Gobiernos y parlamentos autonómicos, consejerías y departamentos de educación, consejos escolares de comunidad, mesas sectoriales de negociación, todo el entramado institucional está en marcha, con mayor o menor amplitud, en el conjunto de las comunidades del Estado. Llegados a este punto podríamos adentrarnos, aunque sea sólo de forma somera, en hacer un pequeño análisis del propio proceso, señalando las insuficiencias en cuanto a presupuesto educativo transferido, los desacuerdos en cuanto a la estimación real del gasto educativo real, los lastres con que parten algunas comunidades con déficits históricos en equipamientos y desarrollo educativo. Tras este análisis, sería conveniente estimar si el Ministerio de Educación ha de cumplir una mera función de coordinación de las distintas administraciones educativas o si, por el contrario, ha de reservársele un papel más activo en la definición de una política educativa de Estado, con resortes que permitan intervenir y nivelar las situaciones de insuficiencias que así lo requieran.

3.- La educación en la diversidad en un Estado diverso

Abusando un tanto del lenguaje, en este punto cabría una referencia a la situación actual del desarrollo educativo en todas las comunidades autónomas del Estado, pues la situación parece a todas luces que no es homogénea. Lejos de una visión academicista o de un estudio de investigación en detalle, proponemos utilizar los datos referentes a gasto educativo por comunidad autónoma –editados por organizaciones educativas- o la situación en que se encuentra la aplicación de la LOGSE –red de centros definida, alumnado escolarizado en infantil 0-6, alumnado de secundaria obligatoria en institutos, implantación de ciclos formativos, sistemas de orientación educativa y profesional- para poner en evidencia que hay comunidades con notables déficits. Aunque la constatación habrá que pormenorizarla, las comunidades autónomas que asumieron antes las competencias educativas están por delante de las comunidades de vía lenta, hecho éste que no guarda correspondencia con el signo político de los gobiernos respectivos. Es más, las tres comunidades con un mapa de la LOGSE más desarrollado llevan años gobernadas por gobiernos de derecha, por muy chocante que pueda parecer.

4.- Gratuidad e igualdad

Aparte de estos datos referenciales, habría que descender a otros aspectos del desarrollo educativo, referidos a las políticas en materia de compensación educativa, becas y ayudas al estudio. En este sentido, hay comunidades receptoras de fuertes oleadas de inmigración que han avanzado en sistema de compensación social y educativa, y que no podemos obviar, aunque en otros grupos de trabajo se aborde de forma más exhaustiva.

Otro aspecto a considerar, de gran actualidad en el debate educativo, es el referente a las ayudas al estudio y, particularmente, aquellas destinadas a la adquisición de libros de texto y material escolar. Cabría profundizar un poco más en la consigna de la gratuidad de los libros de texto, pues así formulada parece obedecer más a una querencia del sector editorial y pudiera ser interpretada, incluso, como socialmente injusta. Sistemas de gestión colectiva del material escolar se presentan como más próximos a una visión social y plural de la escuela.

En este apartado no podemos dejar dejar de lado los denominados servicios complementarios en la escuela, significadamente el transporte y los comedores escolares. En cuanto al transporte, la escuela pública ha de reclamar un salto notable con respecto a seguridad, pues nos encontramos muy por debajo de los requerimientos comunitarios en esta materia. Por otro lado no es desdeñable el influjo que crea un buen sistema de transporte escolar –seguro, adecuado a las necesidades del centro educativo- a la hora de decidirse por la escolarización en un centro u otro, sobre todo cuando los niños y niñas son de corta edad. Otro tanto cabría decir de los comedores escolares, pues las exigencias sociales son crecientes en cuanto a servicios. Es de destacar el protagonismo asumido por los ayuntamientos en los últimos tiempos en cuanto a la creación y potenciación de comedores escolares en centros públicos, pues aunque no sean de gestión cien por cien pública sí están solucionando situaciones personales complicadas para la atención del alumnado a la hora de la comida.

5.- Descentralización real y autonomía de los centros educativos

A la vista de la evolución educativa en el Estado, se hace evidente que más que una descentralización auténtica hemos asistido a una desconcentración del poder educativo, a una creación de nuevos centros de decisión política que siguen siendo opacos a la participación y al protagonismo que reclama la sociedad. Sin infravalorar los aspectos enormemente positivos que el proceso autonómico ha conllevado, sobre todo en lo referente al respeto y desarrollo de las culturas específicas y a su incardinación en proyectos políticos, hemos de señalar que apenas se ha avanzado en sistemas de tomas de decisiones próximos a la ciudadanía. Así, apuntamos el funcionamiento languideciente de los consejos escolares municipales, el poco protagonismo que éstos adquieren en la planificación educativa de su entorno. También denota cierta apatía en cuanto a voluntades políticas el nulo esfuerzo por constituir entidades supramunicipales en zonas de escasa población, bien a través de consejos intermunicipales o comarcales. Estamos, por tanto, ante una nueva o cuando menos inexplorada hasta el momento, formulación de la descentralización educativa. Conocemos las iniciativas de las ciudades educadoras, favorecedoras del conocimiento del entorno inmediato de las escuelas, pero seguramente habrá que ir más lejos, reclamando más competencias para las administraciones locales. La proximidad a la ciudadanía, a la escuela, el conocimiento real de los problemas y las posibilidades de arbitrar soluciones integrales a las demandas educativas sitúan a esta institución como clave en el devenir de la evolución de los sistemas educativos. En este punto es posible recuperar la idea de distrito escolar, barajada en tiempos de gestación de la LOGSE por bastantes organizaciones de la comunidad educativa. El distrito escolar sería la unidad básica completa de planificación educativa, con toda la red educativa y de servicios integrados para facilitar la participación, la apertura y el control democrático real de la escuela.

Las  conclusiones las hemos dividido en dos apartados, estableciendo las de carácter general de las jornadas en primer lugar, y las específicas de este grupo de trabajo.

1.- Sobre los documentos de conclusiones generales

En líneas generales los componentes de este grupo consideran que los documentos de conclusiones reflejan de forma ajustada el parecer común sobre la escuela y la diversidad.

Una primera referencia queremos hacerla al concepto de participación en la gestión escolar.   Constatamos que las insuficiencias que en la actualidad se dan en la participación están siendo aprovechadas por muchas administraciones para restringir los límites que la LODE y sus normas de desarrollo establecen con carácter general. En concreto, se percibe que algunas administraciones educativas han elaborado reglamentos de centros que disminuyen y coartan los cauces de participación democrática. Así nos tememos que el Ministerio de Educación, en su anunciada ley de calidad, profundice en esta línea coercitiva. La participación democrática es un elemento definitorio fundamental de la escuela pública, que ha de ser potenciada y ampliada a todos los niveles, sectores y funciones de nuestro sistema educativo. En este sentido, el concepto de control sólo cabe entenderlo bajo la tutela y la ejecución de los propios actores de la educación, denunciando cualquier intento de evaluación externa que no cumpla estos requisitos. La evaluación ha de ser enfocada a la mejora de la propia escuela, del sistema en general.

En el grupo también se ha debatido acerca de la escuela pública como un servicio integrado dentro de la comunidad. Así, es constatable que la escuela no ejerce como único agente de instrucción del alumnado, sino que hay otras vías complementarias cada vez más permeables al alumnado. Cabe, pues, una formulación de la escuela en términos de proyectos comunitarios, definiendo propuestas de actuación en función de  su alumnado concreto. Es precisa en estos proyectos la confluencia e integración de otros servicios sociales de comunidad que den coherencia y entidad al proyecto educativo. El establecimiento de compartimentos estancos en cuanto a las iniciativas de los poderes públicos ha de ser superado bajo esta perspectiva.

No podemos dejar de referirnos a los conciertos educativos existentes en estos momentos en todo el Estado. El hecho de que la concertación vaya en aumento, también en número creciente de alumnado, nos lleva a considerar si éstos obedecen a la formulación que originariamente se les dio. En la actualidad cabría discutir las necesidades de escolarización que cumplen dichos centros, cuestionándonos aquellos que incumplen de forma reiterada el sistema de admisión de alumnado. Es notorio que bastantes centros concertados establecen filtros en su sistema de admisión de alumnado, con lo que su carácter social se desvirtúa a favor de una opción social selectiva.

2.- Sobre la temática específica: la política educativa en un sistema descentralizado.

- Las transferencias educativas en el Estado

El proceso de transferencias en materia educativa recientemente finalizado culmina el mandato constitucional de incardinar las competencias educativas en los gobiernos autonómicos. Si bien ha existido un amplio consenso social y político al respecto, este congreso considera que es preciso reflexionar acerca de si la descentralización ha comportado un acercamiento real de las decisiones políticas a la escuela, a la comunidad educativa. Compartimos que las transferencias educativas han creado nuevos entes centralizadores de las políticas educativas, con escaso margen para un salto cualitativo mayor.

Proponemos abrir una nueva fase de auténtica descentralización, negociando la cesión de competencias y entidades territoriales y funcionales inferiores. Si bien habría que delimitar los ámbitos, nuestra aportación hace hincapié en el acercamiento de las instancias de decisión a los actores de la comunidad educativa. Esta propuesta supone modificar parte del ordenamiento legislativo actual, en el cual los ayuntamientos y las entidades locales han de tener el protagonismo que merecen.

La justificación de una escuela incardinada en el entorno parte, pues, de presupuestos educativos, sociales y políticos.

Consideramos que el Ministerio de Educación tiene plena vigencia en el diseño general de la educación del Estado, compensando a través de fondos propios los programas en comunidades que se consideren. Así mismo, el Consejo Escolar del Estado ha de seguir funcionando con plena entidad, no como un mero coordinador de consejos escolares territoriales. Este consejo habrá de ser el órgano de comunicación y contraste de lo que sucede en el Estado. El INCE habrá de depender funcionalmente del propio consejo, bajo sus pautas y control.

- La presión de la comunidad educativa en el diseño de la política.

Proponemos la profundización de este tipo de eventos en los ámbitos autonómicos, siendo conscientes de la necesidad de avanzar en la concreción de un modelo de una escuela pública integradora, no segregadora. Consideramos que hemos de ampliar nuestros apoyos en la sociedad, para contrarrestar las ofensivas liberalizadoras preeminentes en nuestra sociedad. En cuanto a las estrategias a seguir en estos frentes sociales, han surgido dos opciones no coincidentes: quien opina que la confrontación política es el eje fundamental y quien mantiene la formula de pacto de amplio espectro para mantener los elementos definitorios de la escuela pública.

- La gratuidad de los materiales escolares.

En cuanto a los libros de texto, se admite que una formulación simplificadora corre riesgos de ser malinterpretada. En todo caso, la iniciativa legislativa promovida por la federación de AMPAs pretendía establecer una línea de ayuda notable a la adquisición del material escolar, desligándola de intereses ajenos a las dificultades para la adquisición del mismo. Creemos que, efectivamente, las fórmulas de gestión colectiva de los materiales educativos han de incorporarse a los centros.