Sentencia del TSJ de Castilla y León anulando las Normas Urbanísticas Municipales de Mucientes

SENTENCIA Nº 441

ILMOS. SRES.
PRESIDENTE DE SECCIÓN:
DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DON JAVIER ORAÁ GONZÁLEZ
DON RAMÓN SASTRE LEGIDO

En Valladolid, a quince de marzo de dos mil trece.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

El acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de 18 de septiembre de 2009, por el que se aprobaron definitivamente con carácter parcial, en los términos que en él se indican (se suspendió la aprobación de las Ordenaciones Detalladas de los Sectores SE-SUR-DRD1 “El Mirador” y SE-SUR-DRD2 “Arroyo de Valdehiguera”), las Normas Urbanísticas Municipales de Mucientes, condicionando no obstante su publicación, y por tanto su eficacia y vigencia, a la presentación de tres ejemplares en soporte informático, acuerdo que se publicó en el Boletín Oficial de Castilla y León núm. 45 de 8 de marzo de 2010.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: La Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid, representada por la Procuradora Sra. Fernández Marcos y defendida por la Letrada Sra. Gallego Mañueco.

Como demandada: La Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid), representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos.
Como codemandada: El Ayuntamiento de Mucientes, representado por la Procuradora Sra. Matito Abril y defendido por el Letrado Sr. Díez Roig.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Javier Oraá González.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se declare nulo, anulable o contrario a derecho el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de 18 de septiembre de 2009, por el que se aprueban definitivamente las Normas Urbanísticas Municipales de Mucientes, publicado en el BOCyL de 8 de marzo de 2010 (expediente CTU 193/06) y se condene a la Administración demandada al pago de costas de este juicio.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación de la Administración demandada, en base a los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con la imposición de las costas a la parte recurrente.
En el escrito de contestación del Ayuntamiento codemandado, en base a los hechos y fundamentos de derecho en él recogidos, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con la imposición de las costas a la parte recurrente

TERCERO.- No solicitado por las partes el recibimiento del proceso a prueba, se les dio traslado para presentar conclusiones, trámite en el que todas presentaron escrito con las que estimaron oportunas.

CUARTO.- Declarados conclusos los autos, se señaló para su votación y fallo el pasado día doce de marzo.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de 18 de septiembre de 2009, por el que se aprobaron definitivamente con carácter parcial, en los términos que en él se indican (se suspendió la aprobación de las Ordenaciones Detalladas de los Sectores SE-SUR-DRD1 “El Mirador” y SE-SUR-DRD2 “Arroyo de Valdehiguera”), las Normas Urbanísticas Municipales de Mucientes, condicionando no obstante su publicación, y por tanto su eficacia y vigencia, a la presentación de tres ejemplares en soporte informático, acuerdo que se publicó en el Boletín Oficial de Castilla y León núm. 45 de 8 de marzo de 2010, pretende la Asociación recurrente que se declare nulo, anulable o contrario a derecho el acto impugnado, pretensión que basa en distintos motivos, el primero la vulneración del artículo 158.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero (RUCyL) a cuyo fin señala que no se sometió a un nuevo trámite de información pública el documento finalmente aprobado pese a que el mismo contenía modificaciones sustanciales respecto del que había sido suspendido meses atrás. En relación con este motivo, hay que señalar que el precepto invocado, el artículo 158.2 RUCyL, exige un nuevo periodo de información pública cuando se produzca una alteración sustancial del instrumento aprobado inicialmente, entendiéndose por tal, en lo que ahora importa, para los instrumentos de planeamiento general, “aquel conjunto de cambios que, más allá de la simple alteración de una o varias determinaciones de ordenación general, transforme la ordenación general inicialmente elegida”. Se trata así de una concreción de lo dispuesto en el artículo 52.5 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL), que impone abrir un nuevo periodo de información pública “cuando los cambios que procedan signifiquen una alteración sustancial de la ordenación general, sin que pueda entenderse como tal la simple alteración de una o varias determinaciones de la misma”, previsión legal que ha venido a recoger una jurisprudencia consolidada según la cual modificaciones sustanciales son “aquéllas que comportan un nuevo modelo de planeamiento y que supongan un cambio sustancial en la concepción del planeamiento inicialmente ideada” (SSTS 15 enero 2000, 30 abril 2001 y 17 noviembre 2005). En igual dirección, esta misma Sala de Valladolid, en sus sentencias de 20 de enero de 2006 y 28 de abril de 2008, tiene declarado que un nuevo trámite de información pública antes de la aprobación provisional es solo exigible cuando las modificaciones introducidas signifiquen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado, esto es, cuando las modificaciones, en palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1992, alteran el “modelo territorial elegido”. Asimismo, en el fundamento jurídico segundo de la sentencia mencionada de esta Sala de 28 de abril de 2008 se cita la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2003, que literalmente señala que “ese concepto de modificaciones sustanciales puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996, en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado” (en iguales términos la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2011). Llegados a este punto, hay que decir que en el supuesto ahora enjuiciado, y respecto del documento técnico aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Mucientes en sesión del 27 de agosto de 2009, no se aprecia que el mismo represente esa transformación de la ordenación general inicialmente elegida a que alude el precepto reglamentario, conclusión sobre la que puede indicarse, uno, que las Normas Urbanísticas Municipales objeto del presente recurso, y en concreto las sucesivas documentaciones adicionales aprobadas, fueron sometidas a tres períodos de información pública, dos, que las deficiencias detectadas por la Comisión Territorial de Urbanismo en su acuerdo de 30 de junio de 2009, las que determinaron la documentación adicional aprobada el 27 de agosto de 2009 y remitida el día siguiente (folio 542), se referían fundamentalmente, al menos en los extremos más importantes, a problemas de falta de justificación, esto es, a lo que se entendía que era una motivación insuficiente de las determinaciones que se señalaban, de manera que incidían no tanto sobre el contenido de éstas como sobre su razón de ser, la oportunidad de las mismas, y tres, en relación con esto y con el criterio que se acepta en la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2012, que el término de referencia para decidir si una modificación es sustancial no es el planeamiento que se pretende modificar sino el documento o la propuesta de modificación que se sometió a información pública, en el caso como se ha dicho a tres, dato que se resalta porque, según se indica en el informe del Jefe del Servicio de Urbanismo de 4 de septiembre de 2009 (folios 554 y 555), durante la tramitación de las Normas Urbanísticas Municipales de autos se redujo muy significativamente la previsión de suelo urbanizable, sin que desde luego pueda afirmarse que hay una modificación sustancial cuando se rebaja el suelo urbanizable respecto del inicialmente aprobado y ya se ha podido alegar sobre el hecho del incremento.

SEGUNDO.- Distinta y mejor suerte merece el segundo de los motivos del recurso, entendiendo por tal el que resulta de las alegaciones de vulneración de los artículos 5.3.b), 30.e) 3º, 81 y 153 del RUCyL y de incumplimiento de los criterios de sostenibilidad previstos en la normativa urbanística aplicable, y en relación con éste la insuficiente justificación de la necesidad de suelo urbanizable y de la permanencia de suelo urbanizable no delimitado. En efecto, lo primero que hay que dejar claro es que aunque es verdad que en el caso no era de aplicación la reforma de la Ley de Urbanismo de Castilla y León aprobada por la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, pues así se desprende de su Disposición Transitoria Segunda, que regula el régimen de los instrumentos urbanísticos iniciados antes de su entrada en vigor, no lo es menos que sí lo era la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (también el actual Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que entró en vigor el día 27 siguiente), bastando al efecto con señalar que en la mencionada Disposición Transitoria se dispone que los instrumentos a que se refiere podrán resolverse conforme a la legislación anterior, legislación entre la que obviamente estaba la Ley estatal de Suelo, que en los particulares que ahora interesan tenía la condición de norma básica (de hecho así lo entendió la propia Administración de la Comunidad Autónoma al aprobar la Instrucción Técnica Urbanística 1/2007, que ciertamente fue anulada por esta Sala, si bien lo fue no por su contenido sino por razones competenciales). En concreto, se juzga oportuno destacar que en dicha Ley 8/2007 se establecía, en ambos casos con carácter de condiciones o normas básicas, uno, un principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que comporta un uso racional de los recursos naturales y, entre otros aspectos, “la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario e inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística” (artículo 2), y dos, unos criterios básicos de utilización del suelo, en cuya virtud las Administraciones Públicas y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística deberán en este ámbito atribuir al suelo un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural (artículo 10.a). No está de más subrayar, a este mismo respecto, que la sostenibilidad –mejora de la calidad de vida de la población mediante el control de la densidad humana y edificatoria- y la protección del medio ambiente constituyen objetivos primordiales del planeamiento urbanístico según la legislación urbanística autonómica (artículo 36 LUCyL) y que los artículos del RUCyL invocados por la demandante, que también se citaban en la deficiencia 5ª del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid de 30 de junio de 2009 (folio 532), son concluyentes cuando establecen que ha de fomentarse un desarrollo territorial y urbano sostenible –artículo 5.3.b)-, que debe evitarse la alteración del sistema de asentamientos mediante la formación de nuevos núcleos ajenos a la lógica histórica de ocupación humana del territorio –artículo 30.e).3º- o que la ordenación del término municipal ha de ser proporcionada a la complejidad de las circunstancias urbanísticas del mismo –artículo 118-.

TERCERO.- Hechas las consideraciones precedentes, hay que decir que tiene razón la Asociación recurrente cuando pone de manifiesto que no se ha acreditado que se subsanaran las deficiencias advertidas por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid en la parte relativa a la ampliación de suelo urbanizable residencial propuesta y a la desproporcionada cantidad de suelo urbano y urbanizable (también en la permanencia del suelo urbanizable no delimitado de los terrenos comprendidos entre el suelo urbano y el sector de suelo urbanizable delimitado “San Antón” –aunque finalmente se redujera de manera notable desde el más del 50% del territorio que tenía esa clasificación en la propuesta inicial-) y en concreto también cuando reseña que la previsión de crecimiento del suelo residencial en absoluto se justifica por las necesidades del municipio y sus circunstancias urbanísticas. Debe precisarse a este respecto que en principio los datos son los que se expresan en la demanda, sin oposición alguna de contrario, y que en verdad en el instrumento de planeamiento de que aquí se trata se contemplan nueve sectores de suelo urbanizable residencial con una superficie bruta de más de 240 hectáreas y una previsión de viviendas de más de seis mil seiscientas (página 22 de la Memoria Vinculante) –téngase en cuenta que lo que suspendió el acuerdo recurrido fue sólo las Ordenaciones Detalladas de dos de esos sectores y no su delimitación-, incremento que no se justifica de manera mínimamente suficiente, pues no vale desde luego la simple referencia que se hace al fomento de un crecimiento compacto o la mención a la existencia de propuestas realizadas por promotores con experiencia y solvencia, capaces de llevar a buen fin la urbanización (página 18 de la Memoria Vinculante), dato este que en si mismo nada informa sobre las necesidades del municipio y de su población, que es el objetivo al que ha de atender la ordenación urbanística.

CUARTO.- En conclusión, y a tenor de lo expuesto, ha de declararse la nulidad –artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- del acuerdo objeto del presente recurso por ser contrario al artículo 10.1.a) de la Ley del Suelo de 2007 y también al artículo 34 LUCyL, precepto este según el cual el planeamiento urbanístico tendrá como objetivo resolver las necesidades de suelo residencial, dotacional, industrial y de servicios que se deriven de las características específicas del propio Municipio, objetivo que en el caso no se ha motivado ni justificado que se cumpla (tampoco que concurra alguna otra de las circunstancias a las que se refiere dicho artículo para posibilitar un crecimiento superior al necesario para la demanda propia del Municipio), decisión que hace innecesario examinar los demás motivos en que se basaba aquél –no puede sin embargo dejar de subrayarse que en efecto al ampliarse el expediente se remitió informe del Jefe del Servicio de Evaluación Ambiental y Auditorías Ambientales en el que se concluía que se consideraban cumplidas las determinaciones contenidas en los puntos citados de la Memoria Ambiental, conclusión que de todas formas debe valorarse poniéndose en conexión que dicho informe es de 4 de agosto de 2009, o sea, posterior al acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid en que se decía lo contrario pero anterior a la aprobación de la documentación adicional que supuestamente tenía entre sus objetivos salvar las inobservancias de determinaciones fundamentales de esa Memoria advertidas por dicha Comisión-.

QUINTO.- En cuanto a las costas procesales causadas, no ha lugar a hacer una especial imposición de las mismas al no apreciarse que concurran razones para hacer un pronunciamiento distinto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, en la redacción aquí aplicable.

SEXTO.- Una vez firme esta sentencia y dentro de los diez días siguientes publíquese el fallo de la misma en los mismos periódicos oficiales en que se publicó el acuerdo impugnado y ello a los efectos previstos en los artículos 72.2 y 107.2 LJCA.

SÉPTIMO.- De acuerdo con lo establecido en el artículo 86.3 LJCA, contra esta sentencia cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

FALLAMOS

Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández Marcos, en nombre y representación de la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid, y registrado con el número 791/10, debemos declarar y declaramos la nulidad del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valladolid, de 18 de septiembre de 2009, por el que se aprobaron definitivamente con carácter parcial, en los términos que en él se indican, las Normas Urbanísticas Municipales de Mucientes. No se hace una especial imposición a ninguna de las partes de las costas causadas.

Una vez firme esta sentencia y dentro de los diez días siguientes publíquese el fallo de la misma en los mismos periódicos oficiales en que se publicó el acuerdo impugnado.

Notifíquese esta resolución a las partes. Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, recurso que se preparará ante esta Sala en el plazo de los diez días siguientes, contados desde su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.