Ucr: Ante la tramitación parlamentaria de la Ley del Suelo

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EL TERRITORIO ESPAÑOL VIVE UN AUTÉNTICO ESTADO DE EMERGENCIA y su problemática desborda el estricto marco del trámite parlamentario de la Ley.

La tramitación parlamentaria de la Ley del Suelo tiene lugar en un momento en el que puede decirse que España se encuentra en una situación de “emergencia territorial”, que se manifiesta en ámbitos tan importantes como:

* La calidad de vida de los ciudadanos y de manera muy particular, las condiciones en las que se ejerce su derecho a una vivienda digna

* El papel y la eficacia de las Administraciones Públicas, no solo en relación con sus misiones, sino a través de la honorabilidad de sus propios cargos públicos.

Al respecto, un número verdaderamente preocupante de cargos públicos esta siendo investigado en relación con actuaciones urbanísticas marcadas por el tráfico de influencias y la corrupción. La actual situación afecta a la calidad de la relación entre los ciudadanos y sus representantes y, por ende, a nuestra propia estabilidad democrática.

Dicho trámite parlamentario ha de ser una gran oportunidad para que la importantísima problemática que aborda esta Ley se acerque a la percepción ciudadana y para que sus contenido constituya un exponente claro de la sensibilidad social y ambiental que se auto-atribuye el actual gobierno de la nación y, más allá, la actual mayoría parlamentaria en la que dicho gobierno se sustenta.

Por todo lo anterior, el ya demasiado diferido trámite de debate y aprobación parlamentaria de esta Ley no debe llevarse a cabo sin que el Gobierno, en primer lugar, pero también los partidos políticos que conforman la representación ciudadana en el Congreso de los Diputados se abran a un amplio debate con las entidades ciudadanas más representativas, asumiendo a través de dicho ejercicio de democracia participativa la evidencia de que es mucho, muchísimo de nuestro presente y futuro territorial, ambiental y económico-social que se juega la sociedad española en la regulación urbanística del territorio que se establece a través de la Ley del Suelo y que, al respecto, la voz de las entidades sociales, sindicatos representativos a la cabeza, pero también Federaciones de Asociaciones de Vecinos y otras entidades entre las que se encuentra ATTAC, ha de ser escuchada, tanto mas cuanto que, al respecto, algunas de ellas llevan ya mucho tiempo no solo denunciando situaciones intolerables, sino también reflexionando y haciendo públicas propuestas muy enjundiosas y razonadas en la materia.

ATTAC-MADRID pretende insertarse en dicha reflexión social y colectiva que los contenidos del Proyecto de Ley suscita y reclama del Gobierno y de los grupos parlamentarios la apertura de una urgente concertación social en torno a la Ley del Suelo, a cuyo servicio, en lo que a ATTAC se refiere, se presentan estas Notas.

2/ UNA LEY DEL SUELO QUE HA DE DAR RESPUESTAS A MUY GRAVES Y AGUDOS PROBLEMAS………………

* ¿Resuelve el galopante proceso de urbanización del país el llamado problema de la vivienda?

La vivienda es la punta del iceberg en la que culmina, en su condición de principal producto de mercado (vendible) los principales procesos de “intervención inmobiliaria” en este país.

Aunque en España se construyen, desde hace ya más de un lustro, más viviendas que en Inglaterra, Francia y Alemania juntas (España utiliza el 50% del cemento que se consume en toda la Europa Comunitaria), al tiempo que, en razón de los precios especulativos existentes, se perpetúa la discriminación social en materia de vivienda, las sistemáticas dificultades de los sectores más frágiles económicamente de la población (jóvenes en particular) para acceder a una vivienda, al tiempo también que se incrementa escandalosamente el parque de viviendas vacías. Ambas realidades han llevado, por una parte, a la OCDE en un reciente Informe sobre España a evaluar el “sobre-precio” de las viviendas en un 30% y a varias Comunidades Autónomas a plantearse, por fin, el gravamen de las viviendas vacías, que ya superan la cifra de 3 millones. En otros términos, el enorme precio que está sufriendo nuestro territorio expoliado, nuestra calidad de vida degradada, el espectacular secuestro de buena parte del gasto público impuesto por decisiones urbanísticas que escapan del control de las propias administraciones, no ha venido, ni siquiera, acompañada de vivienda digna a precio asequible. Lo que sí parece evidente es que el fenómeno que padece nuestro país sí tiene unos únicos grandes beneficiarios: los grandes promotores inmobiliarios y las grandes empresas de obras públicas.

Hace ya demasiados años que está consolidada en España una situación en la que el negocio inmobiliario es el mayor generador de plusvalías de toda la “oferta de inversión del dinero” y que se multiplica su impacto negativo sobre la ordenación urbanística, su gestión y la vida misma de las administraciones locales con competencias al respecto

¿Cómo se puede caracterizar a la actual intervención pública en materia de urbanismo?

Una intervención Pública laxista y reglamentista a la vez……………….

Uno de los principales factores que propicia el urbanismo especulativo en nuestro país es el carácter laxista de la intervención pública sobre el urbanismo, tal y como se articula en la inmensa mayoría de las Leyes del Suelo vigentes en las Comunidades Autónomas.

Los procesos de inhibición y laxismo de las Administraciones Públicas en relación con la iniciativa del planeamiento y la planificación urbanística, que han presidido la mayoría de las iniciativas legislativas en materia de suelo en los últimos 15 años, han venido acompañados de un incremento de su intervencionismo burocrático (en el papeleo). Se ha generalizado un urbanismo de “carta blanca” de facto sobre los suelos rústicos, que convierte al promotor inmobiliario en quien decide de los desarrollos urbanísticos, de las transformaciones del suelo. Eso le confiere también un poder real de decisión sobre buena parte del gasto público, que ha de ir a remolque de arbitrarias y siempre sobre-dimensionadas decisiones privadas relativas al que, como, cuando y donde de los crecimientos urbanísticos. c ¿Cómo puede extrañar que dicha arbitrariedad en el qué, el cuanto, el donde y el como de dichas actuaciones conlleva inexorablemente impactos ambientales catastróficos, de la mano de implantaciones que unen gigantismo a dispersión espacial, infla-dotaciones de servicios a grandes inversiones en redes de comunicación (viarias, principalmente) y modelos y pautas de vida y de organización social desequilibrantes, en macro-espacios de “no-ciudad”, de espacios calificables incluso de “no lugar”, en los que los únicos espacios de “convivencia” se sitúan en grandes centros comerciales.

Las administraciones públicas e incluso los poderes políticos y de representación están “en estado de desconcierto institucional” ante la degradación de nuestro territorio por parte del urbanismo especulativo.

A modo de conclusión en este apartado, puede afirmarse que las actuales normativas urbanísticas en España entronizan en estos momentos una radical primacía de lo privado sobre lo público, la sistemática reducción al ámbito de la anécdota de la planificación urbanística y, a modo de cortina de humo, la maraña burocrática en la denominada “tramitación urbanística”.

- La nueva Ley del Suelo ha de ser reflejo, por encima de todo, del restablecimiento de la soberanía ciudadana y pública sobre el territorio

- La nueva Ley del Suelo ha de hacer explícitos y diferenciados respecto de los atribuibles a la propiedad del suelo y a las Administraciones Públicas, los derechos de la “participación ciudadana “ en la toma de decisiones sobre el futuro de nuestros territorios.

- La nueva Ley del Suelo ha de recuperar taxativamente la Planificación y la Programación Urbanística como instrumento básico del Derecho Urbanístico

- La nueva Ley del Suelo ha de identificar a las Administraciones Públicas como los Agentes Urbanizadores prioritarios y básicos.

- La nueva Ley del Suelo ha de establecer sin ambigüedades que el valor del suelo es su valor inicial, restringiendo la utilización de las Aexpectativas urbanísticas@ como criterio de valoración.

- La nueva Ley del Suelo ha de limitar drásticamente la actual patente de corso para la urbanización de suelos rústicos que propician la inmensa mayoría de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas. Se trata, en última instancia, de que la Ley elimine los derechos de urbanización innatos sobre prácticamente todos los suelos no sometidos a especial protección que subyace en dichas legislaciones urbanística.

- La nueva Ley ha de garantizar la formación y el uso público de “patrimonios públicos de suelo”

- La nueva Ley del Suelo ha de garantizar las cesiones materiales efectivas de suelo que aseguren los servicios a los ciudadanos

- La nueva Ley del Suelo ha de establecer mecanismos claros de asignación de viviendas protegidas en los ámbitos de transformación urbanística.

La nueva Ley ha de dar cuerpo, a través de la exigencia de informes vinculantes de determinadas administraciones autonómicas y de rango estatal responsables, no solo de garantizar dotaciones y servicios públicos, sino también de velar por la calidad ambiental, en relación con los proyectos de trasformaciones urbanísticas. La nueva Ley del Suelo no puede pasar de puntillas, amparándose en una interpretación cicatera de los ámbitos de las competencias urbanísticas sobre una exigencia ciudadana, apoyada en el sentido común: la corresponsabilidad de todas las instituciones en los procesos de transformación urbanística del suelo.

3/ EL PROYECTO DE LEY REMITIDO POR EL GOBIERNO AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ES MANIFIESTAMENTE MEJORABLE

Con carácter general, el Proyecto de Ley constituye una loable tentativa de modificar y rectificar la deriva neo-liberal en la que se encuentra inmersa la normativa urbanística en nuestro país. Aspectos tales como la reivindicación de la planificación urbanística como el principal pilar legitimador de la transformación urbanística de los suelos, la reivindicación de la calificación de los suelos rústicos en función de su valor intrínseco de “ruralidad” y no de su aptitud a ser urbanizado, la valoración de los suelos en función, básicamente, de su “valor inicial” y, por último, la generalización de los cupos de vivienda protegida en todos los procesos de transformación urbanística del suelo, son, todos ellos, elementos globalmente positivos del Proyecto de Ley, que no podemos dejar de subrayar.

Pero, con todo ello, este Proyecto de Ley es ambiguo en muchos aspectos y, sobre todo, es manifiestamente mejorable.

Del estudio pormenorizado del Proyecto de Ley se deduce la necesidad de introducir muy numerosas MODIFICACIONES, a pesar de que el intenso trabajo llevado a cabo por los redactores del Proyecto y por parte de algunos grupos parlamentarios, ha ido mejorando los sucesivos borradores del Proyecto de Ley (también se han producido, a nuestro entender, algunos retrocesos formales y de contenido).

No es el objeto de los anejos que siguen el extenderse en el conjunto de las Modificaciones (Enmiendas, de hecho) que hemos contribuido a elaborar y presentar en el actual trámite parlamentario, sino el de hacer hincapié en aquellas de gran calado que deberían de ser objeto de un verdadero debate ciudadano en el momento actual y que desde aquí llamamos a que ATTAC las haga suyas ante el Gobierno de la Nación y ante los distintos grupos parlamentarios.

- La Exposición de Motivos de la Ley, en su Apartado IV, Párrafo 2º, atribuye a “los procedimientos de aprobación” de los documentos de urbanismo el papel transcendente que debería atribuir, precisamente en una “Exposición de Motivos”, a los instrumentos de ordenación y gestión.

2. MODIFICACIONES RELATIVAS A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y A LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS

- El Artículo 3º (nº 2) habría de contar con una redacción alternativa a la actual, que dejara explícito que lo que se garantiza es la participación directa de los ciudadanos y no la de las instituciones que los representan, cuestión ésta que con el adjetivo de pública no queda clara.

En última instancia, se pretende que la Ley explicite que la participación ciudadana no es un concepto delegable en las instituciones.

- El Artículo 4º, de “derechos del ciudadano” habría de contar con un nuevo apartado f que explicite, como derecho, el de “Disfrutar de un medio ambiente, patrimonio histórico y paisajes, tanto naturales como urbanos, acordes con las necesidades de salud individual y del conjunto de la sociedad, acorde con los compromisos suscritos por el Estado Español sobre medio ambiente y desarrollo sostenible”.

En efecto, el urbanismo, para el ciudadano, es algo más que el derecho a una vivienda digna, servicios públicos adecuados y una participación ciudadana franca y democrática. Su calidad depende en buena medida de las características de las intervenciones que se realizan sobre el suelo. El actual Proyecto de Ley recoge este aspecto únicamente como un “deber” de los ciudadanos de respetarlos (Art. 5.1) y no también como un “derecho” a obtenerlos.

- Debería añadirse una nueva letra en el número 2 del artículo 2º que haga referencia explícita al fomento de construcción de viviendas en régimen de protección pública de manera integrada en los sectores sometidos a transformación urbanística. En efecto, la acción de los poderes públicos es primordial en relación a la construcción de viviendas para los sectores de población con mayor dificultad de acceso a ellas, lo que es imprescindible para lograr una mayor cohesión social.

- Debería añadirse una nueva letra en el número 2 del artículo 3 con el siguiente redactado:

“c’) La conectividad ecológica y paisajística para prevenir la fragmentación de los sistemas naturales y asegurar la permeabilidad ecológica en el conjunto del territorio. La delimitación de las áreas de conectividad ecológica y paisajística podrá comportar la aplicación de medidas cautelares.”

En efecto, los usos del suelo tienen un papel decisivo en el funcionamiento ecológico del territorio y en la conservación de la biodiversidad y para ello ha de garantizarse la conectividad ecológica y paisajística, prevenir la fragmentación y asegurar la permeabilidad ecológica en el conjunto del territorio

- Resulta a todas luces imprescindible la introducción en el texto de la Ley de un nuevo Artículo (correlativamente, el nº 6), relativo a “La iniciativa en la trasformación urbanística del suelo”, con el siguiente contenido:

“La iniciativa en la transformación urbanística de los suelos y de su correspondiente urbanización corresponde a las Administraciones Públicas.

Los documentos de Planeamiento Urbanístico de rango adecuado al respecto, y siempre que las Administraciones no se la reserven al amparo de la legislación que así lo habilita, podrán puntualmente establecer las condiciones bajo las cuales podrá acceder la iniciativa privada a los procesos de urbanización y construcción resultantes de las Transformaciones Urbanísticas que el Planeamiento identifique.

Los documentos de Planeamiento Urbanístico de rango adecuado al respecto podrán limitar los derechos de intervención privada en determinadas actuaciones de Transformación Urbanística por razones de contenido de las actuaciones y de eficacia en la consecución de determinados objetivos de dichas actuaciones.

En las actuaciones de Transformación Urbanística sobre las que se establezca la posibilidad de la intervención privada, esta se regulará atendiendo, en primer lugar, a los derechos de iniciativa inherentes a la propiedad del suelo, limitándose las intervenciones de agentes privados desvinculados de esta a determinados supuestos de incumplimiento de los deberes de urbanizar en forma y plazo que establezcan los Planeamientos Urbanísticos”.

A pesar de que el Proyecto de Ley identifica, con buen criterio, como las definiciones básicas del suelo su carácter de rústico y urbano (rural y urbanizado….) y, dentro de ambos, el que el planeamiento urbanístico específico establezca como sometido a transformación urbanística, parece olvidarse de tan adecuada cualificación y, en lugar de desarrollarla, pasa directamente, como siempre, a hablar directamente de la iniciativa privada, obviando el ámbito de la propia iniciativa pública y, también estableciendo confusión entre el concepto de transformación urbanística y el de urbanización, construcción o edificación.

La frase propuesta como Párrafo 1º escenifica claramente uno de los verdaderos giros imprescindibles en la legislación urbanística para garantizar el control de la sociedad sobre nuestro propio territorio.

Lo propuesto como Párrafos siguientes constituye continuidad natural con lo expuesto en los párrafos anteriores. Con carácter general, cabe señalar que se considera que no es propio del ámbito de una Ley de estas características el pretender, solapadamente, legislar en relación con los traídos y llevados Agentes Urbanizadores, sino, bien al contrario, centrar los contenidos de este nuevo Art. 6 en las competencias y responsabilidades de las Administraciones Públicas y, en un Artículo 7º siguiente abordar los derechos que, puntualmente interpretados por el Planeamiento Urbanístico, pudieran atribuirse, en cada caso, a la iniciativa privada.

Nota: Esta Modificación está literalmente transcrita de la ENMIENDA presentada por Izquierda Unida al Proyecto de Ley y que, por su trascendencia, reproducimos en su totalidad.

- Se entiende que las excepciones que el Proyecto de Ley establece respecto del principio genérico de la reserva del 25% del suelo lucrativo generado en procesos de transformación urbanística, queden condicionadas tanto a que se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y además se proponga por el mismo instrumento una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

En efecto, se trata de que dichas excepciones no constituyan un “coladero” por el que lleven a término masivos proyectos de urbanización de pequeños municipios, tal y como se viene llevando a cabo en la actualidad.

- La nueva Ley ha de hacer explícita, mediante la correspondiente adicción en Art. 10 del Proyecto de Ley, la asignación, con carácter prioritario, de las reservas públicas de suelo residencial, al desarrollo y ejecución de programas de vivienda pública.

En efecto, se pretende con ello que las Administraciones Públicas se comprometan en una gestión social de sus patrimonios inmobiliarios.

- La Ley del Suelo ha de poner coto, en su articulado (en concreto, mediante un nuevo Apartado 1.a del Art. 16 del Proyecto de Ley y otras modificaciones en Artículos posteriores que igualmente inciden en la misma problemática), a la práctica habitual de monetarización de las cesiones obligatorias de suelo, que las legislaciones territoriales y urbanísticas actuales habilitan, que junto a también habituales prácticas de asignación de tales usos a fines lucrativos, mediante cesiones de derechos de superficie a particulares, etc., etc., redundan, en última instancia, en graves incumplimientos sobre las dotaciones exigibles por los ciudadanos a los desarrollos urbanísticos.

Ha de resultar claro que uno de los objetivos de la Ley del Suelo, en relación con los patrimonios públicos de suelo, es el de facilitar políticas propias de las administraciones públicas sobre dichos suelos y no el de “hacer caja”.

- La nueva Ley del Suelo ha de hacer asimismo explícito, en el Artículo 33 del Proyecto de Ley, que, en materia de vivienda, los patrimonios públicos de suelo deberán ser destinados a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y preferentemente en régimen de alquiler.

- La nueva Ley del Suelo debería de hacer constancia explícita (mediante, en concreto, un párrafo añadido en el nº 1 de la disposición final primera) de que la reserva mínima de suelo para vivienda sujeta a un régimen de protección pública tiene el carácter de condición básica de la planificación general de la actividad económica.

Se pretende con ello que dicha reserva mínima de suelo se lleve a cabo en virtud del título competencial de planificación de la actividad económica y no de la igualación de derechos y de cumplimiento de los deberes.

- La nueva Ley del Suelo debería de identificar (mediante, en concreto, una redacción alternativa a la actual redacción del Proyecto de Ley en el Apartado 2º del Art. 12) el suelo rural como un valor en sí, por lo que es, frente a la tentación de hacer de él un valor residual respecto de su potencial, y siempre buscada, urbanización.

- La nueva Ley ha de hacer taxativa referencia las Administraciones, Organismos Autónomos y entidades públicas con competencias específicas en la tramitación y aprobación de documentos y licencias urbanísticas. Tal sería el caso, por ejemplo, de las Confederaciones Hidráulicas, acerca de las cuales (en el actual Art. 13 del Proyecto de Ley) se propone se señale que “La Administración hidráulica informará de manera preceptiva y vinculante sobre la disponibilidad de recursos hídricos y sobre el saneamiento.”

- Asimismo, se hace necesario que otros organismos, tales como las Agencias de Medio Ambiente puedan emitir Informes preceptivos y, según los casos, vinculantes para las Administraciones competentes en materia de ordenación y ejecución urbanística.

Se trata, en última instancia, de que en todos los supuestos de transformación urbanística de los suelos se den las garantías suficientes de la sostenibilidad ambiental y económica de las propuestas.”

- El texto del Proyecto de Ley incurre en una permanente confusión de conceptos entre “urbanización” y “transformación urbanística”. Dicha confusión, siendo de necesaria corrección, no resulta baladí: tiene su origen en el subconsciente colectivo, aparentemente asumido por los autores del Proyecto de Ley, de que toda transformación urbanística es sinónimo de urbanización, cuando puede darse perfectamente el caso de transformaciones urbanísticas de renovación urbana, protección ambiental y paisajística, configuración de parques naturales e, incluso, restitución de espacios urbanizados y degradados a configuraciones iniciales vinculadas con anteriores usos del suelo.

- Parece necesaria, en orden a garantizar la coherencia misma del articulado de la Ley en relación con sus contenidos, el sustituir el actual enunciado del Art. 10. Criterios básicos de utilización del suelo, por “Deberes de las Administraciones Públicas”, por entender que este último tiene coherencia con el contenido mismo del artículo.

- El Proyecto de Ley, a pesar de que reitera en varias ocasiones su pretensión de que, en materia de valoraciones del suelo, el principio básico de estas se enraízan en el valor de uso actual (o potencial, siempre que corresponda a la actual clasificación del suelo), deja escapar, en su actual Artículo 22, elementos de corrección de dicho valor orientados a modificar sustancialmente los propios criterios básicos de la Ley, en el sentido de aceptar el valor de la expectativa de la urbanización futura de los suelos en razón de ambiguos conceptos de “proximidad” de los suelos a ámbitos urbanizados.

Al respecto, resulta absolutamente imprescindible fijar límites a esta previsión legal. Estos límites deber ser cuantitativos -hasta un máximo del doble- y cualitativos, de forma que la aplicación de los factores correctores pueda ser objetivable en el propio expediente que soporte la valoración. De no hacerse así, el sistema objetivo de valoraciones en función de situaciones reales y no de expectativas, se viene abajo.

- Parece necesaria una nueva redacción de la Disposición adicional sexta que extienda a los suelos objeto de transformaciones urbanísticas ilegales las disposiciones, ya consensuadas, relativas a los suelos forestales incendiados.

- La Ley del Suelo ha de contar con los instrumentos legales imprescindibles para que sus preceptos resulten de obligada aplicación. Esta reflexión no resulta innecesaria ni redundante, habida cuenta la multiplicidad de competencias urbanísticas que comparten las distintas administraciones públicas (local, autonómica y estatal).

Es por ello que se demanda la formalización de una nueva Disposición Adicional, cuya redacción orientativa sería la siguiente:

“Cuando una Entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por esta Ley o la legislación de ordenación territorial o urbanística, la Comunidad Autónoma deberá recordarle la necesidad de su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, la Comunidad Autónoma procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local.”

Se trata, en definitiva, de garantizar que las decisiones municipales respondan a los objetivos de la Ley.