La autodeterminación no cabe en la Constitución
 

NUEVE PREGUNTAS SOBRE EL MODELO DE ESTADO.- La tregua indefinida decretada por ETA ha        abierto el debate sobre el modelo de Estado, en el que se incluye la reivindicación por parte de los               nacionalistas del derecho de autodeterminación. El catedrático de Derecho Constitucional y miembro del        Consejo Editorial de EL MUNDO, Jorge de Esteban, analiza las posibilidades de reforma de la Carta Magna  y la forma en que puede abordarse el reconocimiento de la autodeterminación desde la literalidad de la            Constitución.

JORGE DE ESTEBAN

I.- ¿En qué consiste el derecho de autodeterminación?

El concepto de «autodeterminación» es, paradójicamente, un concepto político «indeterminado». Por ello, la contestación a esta pregunta exige que diferenciemos cuatro diferentes sentidos en ese nebuloso concepto.

1.- Autodeterminación en general.

              El concepto de autodeterminación alcanza su sentido
              más general aplicado a la persona, puesto que, en este
              caso, equivale al de libertad total para decidir en cada
              momento lo que uno desea. Sólo se pueden
              autodeterminar los sujetos que son libres y no
              dependen, teóricamente, de nadie, no hallándose, por
              tanto, bajo ninguna sujeción. Se trata de un derecho de
              carácter individual, en esta primera acepción.

2.- Autodeterminación de los pueblos.

              El concepto de autodeterminación se adoptó, en tanto
              que derecho colectivo -es decir, copiado del individual-
              como consecuencia del colonialismo, para llevar a
              cabo la independencia de todos los pueblos
              sojuzgados por las metrópolis. En este sentido
              concreto es como hay que entender el artículo 1.2 de la
              Carta de las Naciones Unidas de 1945, que fue
              decisivo para el inicio -o continuación- del proceso de
              descolonización, tras la II Guerra Mundial. Consiste, en
              un primer momento, en un concepto propio del
              Derecho Internacional, que prácticamente se halla ya
              agotado, salvo algún caso aislado, porque ya ha
              finalizado el proceso de descolonización. Y, en un
              segundo, se puede convertir en un término de Derecho
              Constitucional, en la situación concreta y excepcional
              de un proceso constituyente, cuando, como ocurrió en
              el caso de la extinta URSS, se parte de cero para crear
              un nuevo régimen político.

3.- Autodeterminación nacionalista.

              Este concepto se ha empezado a utilizar
              indebidamente para denominar también el derecho de
              secesión de ciertos territorios insertos desde hace
              tiempo en un Estado, de acuerdo con las
              reivindicaciones de grupos o partidos nacionalistas.

              La dificultad de llevar a cabo esa aspiración pasa por
              los siguientes condicionamientos:

              a. Condicionamiento espacial: si se reivindica este
              derecho para una región concreta, se debe reconocer
              asimismo para cualquier territorio inserto en ella. Con
              lo cual se puede llegar al absurdo de un cantonalismo
              sin fin. Así, por ejemplo, si se reivindica el derecho de
              autodeterminación para el País Vasco, también se
              debe reconocer a Alava.

              b. Condicionamiento temporal: el reconocimiento de
              este derecho exige que no se limite en el tiempo, es
              decir, que sea abierto y se pueda ejercer en todo
              momento y por todo el territorio. De esta manera, la
              inestabilidad se convierte en sistema, con todas las
              consecuencias que comporta para una convivencia
              pacífica.

              c. Condicionamiento numérico: la tercera dificultad del
              reconocimiento de este derecho, consiste en que
              habría que ponerse de acuerdo, en primer lugar, sobre
              el porcentaje de votos indispensable para que queden
              vinculados todos los ciudadanos. Y, en segundo, sobre
              la mayoría de los votos emitidos que se debe exigir
              para conseguirlo. En otras palabras, ¿bastaría con la
              mayoría absoluta (la mitad más uno), con lo cual se
              dividiría la población en dos, o, es necesario, una
              mayoría cualificada, (como, por ejemplo, dos tercios), y
              con la garantía de respetar los derechos de la minoría?

4.- Autodeterminación política.

              Un cuarto sentido de este concepto, es el que
              podríamos identificar con el derecho a la autonomía
              política en los regímenes democráticos. Este
              comprende, a su vez, dos significados: por una parte,
              quiere decir que un territorio puede adquirir la
              capacidad de autogobierno dentro de un Estado, de
              acuerdo con una soberanía subrogada, pero limitada a
              ese territorio. Por otra, significa también que en una
              democracia, con elecciones periódicas, los
              ciudadanos de un Estado o de las partes en que se
              puede dividir el mismo, se autodeterminan
              políticamente mediante el voto en cada elección en la
              que participan. De esta manera, si una determinada
              mayoría vota a un partido que reivindica la secesión de
              un territorio, desde un punto de vista democrático, no
              habría más solución que proceder a un acuerdo
              bilateral entre el todo y la parte, lo que comportaría la
              reforma de la Constitución.

              II.- ¿Cabe en la Constitución el derecho a la
              autodeterminación?

              A la vista de la respuesta anterior, es evidente que la
              Constitución reconoce las acepciones 1 y 4, pero no la
              2 y la 3, del concepto del derecho de
              autodeterminación, tal y como he explicado.

              III.- ¿Prevé la Constitución algún mecanismo para que
              se celebre un referéndum en una comunidad para
              decidir si quiere seguir perteneciendo a España?

              De forma explícita, no se reconoce, pero el artículo 92
              de la Constitución permite que se celebre cualquier
              tipo de referéndum consultivo sobre decisiones
              políticas de especial transcendencia, con las siguientes
              condiciones:

              1.- Debe ser convocado por el Rey.

              2.- Mediante propuesta del presidente del Gobierno.

              3.- Previamente autorizado por el Congreso de los
              Diputados, por mayoría absoluta.

              4.- Teóricamente no tiene carácter vinculante.

              IV.- ¿Qué competencias más pueden tener
              comunidades como Cataluña o el País Vasco?

              Las competencias de cada comunidad autónoma
              vienen fijadas en sus respectivos Estatutos y hasta
              ahora, ni siquiera el País Vasco o Cataluña han
              agotado todas las transferencias posibles reconocidas
              en los suyos. Ahora bien, la Constitución reconoce, en
              su artículo 150.2, que el Estado podrá transferir o
              delegar, mediante ley orgánica, a las comunidades
              autónomas, competencias de titularidad estatal, pero
              siempre que sean de naturaleza susceptible de
              transferencia o delegación.

              Sin embargo, semejante posibilidad, ha perdido gran
              parte de su significado, desde el momento en que
              España pertenece a la Unión Europea, a la que se van
              cediendo competencias de titularidad estatal que
              vinculan también a todas las comunidades.

              V.- ¿Qué significa el artículo de la Constitución que
              dice que el Ejército es garante de la unidad de
              España?

              Este artículo es el 8º, y fue incluido en razón de la
              peculiaridad de nuestra Transición, en la que hubo que
              pactar, para evitar enfrentamientos, con determinados
              poderes fácticos. Sin embargo, en la actualidad no
              tiene ya ninguna relevancia, porque las Fuerzas
              Armadas en España, como en toda democracia, no
              son autónomas, sino que están bajo el mando, como
              señala el artículo 97 de la Constitución, del Gobierno
              central. Por tanto, lo diga o no lo diga la Constitución,
              un Gobierno, en cualquier régimen democrático, puede
              ordenar la actuación de las Fuerzas Armadas si existe
              un intento violento o inconstitucional de segregación
              unilateral del territorio nacional. Pero sería diferente si
              se llegase a un acuerdo bilateral, de manera pacífica,
              con la aprobación de todos los españoles, y mediante
              la reforma de la Constitución, de que un territorio de
              España accediese a la independencia.

              VI.- ¿Puede un Parlamento autonómico declarar la
              segregación de una comunidad?

              Evidentemente, no. Ahora bien, un Parlamento
              autonómico, con una mayoría de tres quintos (por
              seguir el ejemplo del artículo 167.1 de la CE) que
              estuviese a favor de la segregación, podría remitir a la
              Mesa del Congreso una proposición de ley para que se
              procediese a la previa reforma de la Constitución,
              siguiendo el procedimiento previsto en los artículos
              166, 167 y 168, a fin de conseguir su secesión.

              VII.- ¿Es posible dentro de la Constitución la anexión
              de Navarra al País Vasco?

              Sí es posible, de acuerdo con las condiciones
              previstas en la Disposición Transitoria 4ª de la
              Constitución. En cualquier caso, esta decisión debe
              ser aprobada por la mayoría del Parlamento navarro y
              ratificada en referéndum por los navarros.

              VIII.- ¿Qué dice la Disposición Adicional Primera de la
              Constitución?

              Dice que «la Constitución ampara y respeta los
              derechos históricos de los territorios forales. La
              actualización general de dicho régimen foral se llevará
              a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de
              los Estatutos de Autonomía». Este precepto es
              precisamente la causa de que el PNV se abstuviera en
              la votación de la Constitución, porque su redacción no
              satisfacía las dos aspiraciones que los vascos
              nacionalistas reclaman desde el surgimiento del
              constitucionalismo en España y que son las siguientes.

              Por una parte, desean que se reconozca la vigencia de
              sus fueros y de sus instituciones políticas históricas, al
              margen de ésta u otra Constitución, como una realidad
              propia e imperecedera, a la que creen tienen derecho.

              Por otra, el reconocimiento que hace la Constitución no
              adopta una forma bilateral, es decir, un pacto entre el
              País Vasco y España, como siempre han reivindicado
              los nacionalistas vascos, sino que es producto
              únicamente de la voluntad unilateral del Estado.

              Pues bien, sin entrar ahora en la profunda naturaleza
              de estas dos reivindicaciones, es evidente que se
              trata, en muchos aspectos, de cuestiones puramente
              semánticas o retóricas, por lo que hubiera sido posible
              sin duda el entendimiento si se hubiera encontrado una
              fórmula de redacción válida para ambas partes. Pero
              como ésta no se logró en el proceso constituyente,
              debido a la confusión de unos y otros, habría que
              abordarla ahora, bien mediante una interpretación
              aceptable de esta Disposición Adicional, bien a través
              de una concreta reforma constitucional en este punto,
              para establecer un pacto bilateral, a semejanza de lo
              que se hizo con Navarra. Porque sería terrible que todo
              el problema vasco no fuera, al final, más que una mera
              cuestión de palabras...

              IX.- ¿Qué diferencia práctica hay entre Estado
              confederal, Estado federal y Estado autonómico?

              En primer lugar, hay que señalar que no existe hoy, ni
              ha habido prácticamente en el mundo, un ejemplo de
              Estado Confederal. Han existido Confederación de
              Estados, que es otra cosa, y que se caracterizaban por
              las siguientes notas:

              -Era una unión de Estados en la que cada uno
              mantenía su propia soberanía.

              -Se unían para algún objetivo en concreto (política
              exterior, por ejemplo), pero reservándose cada uno su
              peculiaridad en todo lo demás.

              -Disponían de un solo órgano en común (Dieta),
              estando representados en él de forma paritaria.

              -La experiencia nos señala que este tipo de uniones de
              Estados siempre son provisionales: o se separan los
              Estados definitivamente, o se integran en un Estado
              federal, como demuestran los ejemplos de USA o
              Canadá.

              En segundo lugar, las diferencias entre el Estado
              federal y el Estado autonómico son de matiz o de
              carácter semántico, aunque advirtiendo que Estados
              federales hay muchos y todos con diferencias entre
              ellos, mientras que Estados Autonómicos no hay más
              que el español.

              En cualquier caso, ambos son Estados
              descentralizados o compuestos, aunque se diferencian
              por las siguientes notas:

              -Por la forma de su creación: el Estado autonómico
              deriva de un previo Estado centralista y unitario,
              mientras que el Estado federal, además de esta
              posibilidad, puede ser consecuencia también de la
              integración de varios Estados.

              Por el método de su delimitación: el Estado federal
              establece desde el inicio cuáles son los Estados
              miembros que lo componen, cuáles son sus
              competencias respectivas y cuál es el diseño definitivo
              del Estado que establece la Constitución. El Estado
              autonómico, por el contrario, deja todo eso abierto y no
              hay diseño final; la Constitución es así inacabada.

              Por la distribución de competencias: el Estado federal
              tiende a igualar las atribuciones de los diversos
              Estados miembros y posee una orientación centrípeta
              según la cual, se tiende en la práctica a reforzar los
              poderes de la Federación, es decir, del todo sobre las
              partes. En sentido inverso, el Estado autonómico se
              basa en una diferencia pronunciada entre las
              competencias que asume cada comunidad autónoma y
              su orientación es centrífuga, puesto que se trata de
              debilitar cada vez más al Gobierno central, en beneficio
              de las partes.

              Por la forma de participación de los miembros: en
              todos los Estados federales existe una segunda
              Cámara en la que los miembros participan en la
              legislación y gobernación de la Federación. Por el
              contrario, en el Estado autonómico, hasta ahora, el
              Senado -denominado Cámara de representación
              territorial- las comunidades autónomas, como tales, no
              participan en las tareas del Estado central.