LA POSICIÓN DEL SECTOR CRÍTICO SOBRE
EL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Durante meses se han estado negociando diferentes borradores (al menos
hemos conocido cuatro) sobre el Estatuto de la Función Pública.
El último, de fecha 20 de octubre, parece contar con el beneplácito
de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, de la Federación
Española de Municipios y del Consejo Superior de la Función
Pública. Las organizaciones sindicales de clase (CC.OO. y UGT) de
momento han rechazado el borrador, pero siguen las negociaciones hasta
que el Anteproyecto de Ley tenga entrada en la Comisión de Subsecretarios(previsiblemente
a finales de noviembre) para preparar su inclusión en el Consejo
de Ministros (antes de finalizar el año), parece evidente que nos
encontramos en la recta final. En los diferentes borradores hay cuestiones
que han mejorado (especialmente en materia de negociación colectiva
aunque sin alcanzar el punto deseado), otras no han sufrido modificación,
y una parte muy sustancial ha empeorado sensiblemente(carrera y promoción,
clasificación profesional, sistema retributivo, régimen disciplinario
e incompatibilidades). Sin entrar a un análisis exhaustivo del texto
vamos a valorar las cuestiones más sustanciales.
1. Homogeneidad en las condiciones de trabajo
En la Memoria Justificativa dicen que se "dota al sistema de las señas
de identidad necesarias para la articulación de un modelo homogéneo
de Función Pública". Posteriormente manifiestan lo contrario
al definir el Estatuto como "ese mínimo conjunto de reglas que hacen
que el modelo tenga las imprescindibles señas de identidad" y "dotar
al modelo de un apreciable grado de flexibilidad". La realidad es que el
Estatuto no cierra cuestiones que deberían ser básicas permitiendo
una excesiva discrecionalidad a las diferentes administraciones, el efecto
será una profunda diferenciación en la regulación
de las condiciones de trabajo de los funcionarios dependiendo de la Administración
para la que trabajen, bloqueando en la práctica la movilidad interadministraciones.
Veamos algunos casos:
-
Posibilidad de que "los órganos de Gobierno de las Administraciones
Públicas puedan autorizar que la selección de personal pueda
tener dos fases" (art.15).
-
En relación con la función directiva cada "Administración
la organice de la manera que mejor se adecue a su estructura organizativa"
(art.35).
-
En la actividad profesional especifica que cada Administración "podrá
determinar sus propios instrumentos de adecuación de recursos humanos
de la forma que estime oportuna, suprimiéndose toda referencia expresa
a las relaciones de puestos de trabajo" (art. 34).
-
En la Exposición de Motivos del anteproyecto se dice que "las administraciones
públicas podrán dictar normas específicas adaptadas
a las peculiaridades del personal investigador, de instituciones penitenciarias,
y de aquellos otros colectivos que por la singularidad de su función
así lo precisen".
-
La regulación para el ascenso de categoría, tanto en los
requisitos como en los méritos, queda en manos de cada Administración
(art.40).
Es evidente que el Gobierno ha cedido a las presiones de las Comunidades,
el objetivo de estas es hacerse una función pública a la
medida en detrimento de los derechos de los trabajadores.
2. Flexibilización de las condiciones de trabajo
El Anteproyecto de Ley supone un retroceso incuestionable en la regulación
material de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos,
se genera una inseguridad jurídica que no sólo perjudica
a los profesionales de la Administración sino que provocará
a largo plazo la "politización" de las administraciones públicas.
En la propia Memoria justificativa se aboga por actuaciones en la gestión
de los recursos humanos que introduzcan los utilizados por las organizaciones
privadas. Las cuestiones más resaltables son:
-
En la Memoria dicen "se elimina la referencia expresa a los Planes de
Empleo cuya regulación es excesivamente compleja". No podemos dejar
de reseñar que la Reforma de la Ley 30/84 a través de la
Ley 22/93 (creaba los Planes de Empleo) supuso un retroceso en las garantías
de los funcionarios, se flexibilizaba la movilidad funcional y geográfica
al ganar peso la capacidad de autoorganización de la administración,
y se ge-neraban nuevas figuras administrativas como la excedencia forzosa.
Sin embargo se contemplaba la negociación con las organizaciones
sindicales y se establecía un procedimiento que impedía
la absoluta indefensión de los funcionarios. Ahora dan un paso más
y los justifican precisamente por las mínimas garantías que
los Planes de Empleo establecen.
- Introducen el "sistema de evaluación del desempeño" como
un elemento mas del sistema retributivo y de la propia carrera profesional.
Este elemento perturbará la objetividad que debe presidir el salario
y la carrera de los funcionarios, los gestores podrán determinar
de forma insostenible el futuro profesional de los empleados, convirtiéndose
en un elemento de presión que en nada beneficiará a las relaciones
laborales al no establecer mecanismos que generen un mínimo de seguridad
jurídica para los trabajadores.
- En relación con el régimen disciplinario se dice "La sustitución
del procedimiento reglado en la legislación vigente, excesivamente
complejo, garantista y casuístico, por otro que facilite mayor agilidad
en el ejercicio de la potestad disciplinaria". El régimen disciplinario
actual facilitaba la imparcialidad y objetividad en la prestación
de servicios al ciudadano, al garantizar la independencia del funcionario.
Precisamente esto es lo que molesta a los representantes de la Administración
y pretender acabar esecialmente con las garantías establecidas.
- Las vacaciones y permisos quedan totalmente desregulados. El art. 48
únicamente especifica que las vacaciones serán de un mes
eliminando toda referencia al periodo de disfrute y a la imposibilidad
de compensación económica. El art. 49 dice "Las Administraciones
Públicas determinarán los supuestos de concesión de
permisos a los funcionarios públicos y sus requisitos, efectos y
duración."
Las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos
van a sufrir un retroceso inadmisible, se produce una desregulación
que no podrá ser frenada en la negociación colectiva como
en algún pasaje del documento pretenden desvelar.
3. Relación contractual.
El Estatuto es una oportunidad única para resolver la
actual contradicción que se produce en la convivencia de trabajadores
sometidos a regímenes diferentes a pesar de desempeñar puestos
de trabajo similares. Lejos de apostar por una única relación
laboral, el texto ensancha las diferencias actuales entre personal laboral
y personal funcionario. Los puntos donde se concreta son:
- En la Memoria y en el art. 3 dicen "el personal laboral se regirá por el Estatuto
de los Trabajadores, sus normas de desarrollo y las normas de Función
Pública que así lo dispongan".
-
Los borradores anteriores al del 20 de octubre hablaban de empleados públicos, aunque esto
no supusiera la resolución definitiva del problema al menos dejaba
la puerta abierta para alcanzar la figura única. En el último
texto abandonan esta expresión y se refieren exclusivamente a funcionarios.
-
En el art. 11.3 añaden entre las actividades que puede desempeñar
el personal laboral (además de las contempladas actualmente) "Las
que excepcionalmente se establezcan en una norma con rango de Ley, en función
de las peculiaridades de los servicios públicos que hayan de prestarse".
Con esta definición dejan en manos de las diferentes administraciones
la relación contractual que deseen para sus trabajadores.
-
En el art. 17 se diferencian los requisitos para el ingreso, mientras el
personal funcionario debe tener cumplidos los 18 años y tener nacionalidad
española (o comunitaria para algunos casos), en el caso del personal
laboral la edad de ingreso es de 16 años y no se hace ninguna referencia
a la nacionalidad.
Queda claro que no sólo no resuelven el problema
actual sino que lo agudizan. Si el Estatuto de la Función Pública
no se aprovecha para dejar clara una única relación contractual,
el problema perdurará a lo largo del tiempo ya que esta norma debe
prolongarse en el tiempo no pudiendo ser resuelto a través de la
negociación colectiva.
4. Movilidad
La movilidad funcional y geográfica
de los funcionarios públicos ya había sufrido un duro golpe
con la modificación de la Ley 22/93 y la introducción de
lo Planes de Empleo. Como ya hemos comentado en el apartado de Flexibilización
se aprovecha el Estatuto para dar una nueva vuelta de tuerca a la capacidad
de organización de la Administración. Lo más destacable
es:
-
En la Memoria Justificaba y en el art. 36 dicen "los nombramientos
para los puestos de trabajo obtenidos por concurso tendrán en principio
una duración de tres años, transcurridos los cuales se podrá
cesar a los titulares de los mismos.......estarán sometidos a algún
sistema de evaluación que será determinante a la hora de
mantenerle en el puesto." "Los puestos de trabajo podrán trasladarse
a otras unidades.........incluso cabe la movilidad con cambio de residencia..".
-
La Exposición de motivos expresa: "se establecen medidas para
la flexibilización de la asignación de puestos, así
como sistemas de movilidad, tanto voluntaria como forzosa, menos rígidos
que los existentes en la actualidad..."
-
El art. 37 establece: " Cada Administración regulará la movilidad forzosa de sus funcionarios
por necesidades organizativas." " Los planes de adecuación de recursos
humanos podrán establecer excepciones a la necesidad de respetar
el lugar de residencia."
El texto no hace ninguna mención a la movilidad
voluntaria y anula versiones anteriores en las que se reflejaban la posibilidad
de convenios entre las diferentes administraciones para la movilidad del
personal. En este apartado se ha producido un claro retroceso cualitativo:
la movilidad queda en manos exclusivamente de los representantes de la
Administración anulando las garantías actuales.
5. Carreras y promoción
En carrera y promoción tampoco se producen avances
en los derechos de los trabajadores, todo lo contrario: la opinión
de la Administración gana peso en los procesos en detrimento de
la objetividad. Lo más destacable es:
-
En el art. 40 se dice:"La carrera diseñada se desliga de la ocupación de puestos y
se basa en la antigüedad, trayectoria profesional, calidad de los
trabajos desarrollados, los conocimientos y la actuación profesional,
pudiendo aplicarse a tal efecto un sistema de evaluación."
-
El art. 36 no define los méritos para la provisión de puestos
en los concursos, lo que permitirá una auténtica selva en
la carrera administrativa.
- El art. 41 establece que "Cada Administración
determinará por Ley los casos en que el requisito de titulación
para el ascenso de un Subgrupo a otro pueda ser suplido por otros requisitos,
en función de las especificidades de las áreas de actividad."
No se contempla esta posibilidad para el ascenso de grupo retrocediendo
en lo ya establecido en los Acuerdos del 94 para los grupos D y C.
-
Para la promoción interna se establece en el art. 42 la necesidad de
"tener una antigüedad de al menos dos años en el Cuerpo, Escala
o plaza de procedencia" y que "Las pruebas de promoción interna
podrán llevarse a cabo en convocatorias independientes a las de
ingreso cuando los órganos de gobierno de cada administración
pública así lo autoricen."
La carrera y promoción
de los funcionarios públicos perderá objetividad al introducir
conceptos como la calidad de los trabajos desarrollados o el sistema de
evaluación. Nuevamente se establecen diferencias sustanciales entre
el personal de las diferentes Administraciones, en unas se podrá
suplir la titulación por otros méritos y en otras no, en
algunas se separará la promoción de la Oferta Pública
de Empleo y en otras no.
6. Sistema retributivo
Parecía que todo
el mundo coincidía en que el actual sistema retributivo contenía
un exceso de complementos que desnaturalizaba la intención inicial
del Legislador. El último borrador crea nuevos complementos retributivos
que rebajaran el peso del salario base y flexibilizan en mayor medida
el salario de los funcionarios, además en este caso dejan claro
que los pactos en materia retributiva estarán sujetos a lo establecido
en la Ley de Presupuestos.
Veamos:
-
En la Memoria justificativa se anuncia
la creación de los complementos: "se crea el complemento de categoría,
el complemento del puesto, el complemento de actividad, productividad
y gratificaciones, y además el complemento de evaluación".
Estos complementos finalmente se ven reflejados en el art. 44.
-
El art.43.2 dice: "Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos
retributivos superiores a los establecidos en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado deberán experimentar la oportuna adecuación, resultando,
en caso contrario, inaplicables las cláusulas que se opongan".
-
En el art. 31 (Clasificación de los funcionarios públicos),
reducen los actuales 5 grupos a 4 para lo cual unifican el D y C, pero
sin embargo en el Grupo 3º (anteriores D y C) crean dos subgrupos.
En el art. 44.2 dejan claro que las retribuciones básicas se asignarán
por Grupo y Subgrupo, lo que implica que en el grupo 3º existirán
dos salarios base diferenciados. La pretendida reducción de grupos
no tiene ningún beneficio para el trabajador y sí para la
Administración que obtendrá a cambio de nada una mayor polivalencia
de sus empleados.
- El art. 44.4 desarrolla las retribuciones complementarias:
el complemento de categoría establecerá diferentes escalones
retributivos; el complemento de puesto lo percibirán los funcionarios
que desempeñen puestos para los que así se establezca por
cada Administración; el complemento de actividad retribuirá
las especificidades del puesto o área funcional; la productividad
y gratificaciones tienen un tratamiento igual al actual. Curiosamente
después de anunciar reiteradamente la implantación del complemento
de evaluación no se contempla dentro de las retribuciones complementarias,
lo que puede significar que se efectuará con un presupuesto fuera
de masa y sin ningún control.
-
La Disposición Transitoria
Tercera recoge: "Para proceder a la trasposición al nuevo sistema
retributivo, las Administraciones Públicas podrán establecer
complementos transitorios de adaptación, que serán absorbibles
en la forma que cada Administración determine."
Como hemos podido comprobar el sistema retributivo se complica y flexibiliza de manera impensable.
El salario base tendrá cada vez menor peso siendo las retribuciones
complementarias la mayor parte del sueldo de los funcionarios, lo que
a su vez implica la pérdida de todo significado de las pagas extraordinarias.
El complemento de puesto es totalmente nuevo y sólo será
cobrado por aquellos funcionarios que desempeñen puestos que previamente
tengan asignado este complemento, como vemos la eliminación de
las "plantillas" que inicialmente proponían se va imponiendo por
la vía de los hechos. Resulta inadmisible la Disposición
Transitoria Tercera puesto que su resultado puede ser la pérdida
de retribuciones para los funcionarios con la aplicación del nuevo
sistema.
7. Conclusiones
La conclusión de este estudio no puede
ser más que el rechazo absoluto al proyecto propuesto por el Gobierno
del Partido Popular. El Anteproyecto de Ley no resuelve las carencias del
actual sistema legislativo, permite una flexibilidad que choca con la
necesidad de homogeneizar las condiciones de trabajo generando un vacío
normativo que disgregará más, si cabe, la actual regulación.
El retroceso en los derechos de los trabajadores no puede ser compensado
por pequeñas concesiones en materia de negociación colectiva.
Ante este proyecto no caben posiciones ambiguas, debe contar no sólo
con el rechazo de CC.OO. sino con un enfrentamiento activo si no son modificadas
sus partes más regresivas.
8. Propuestas
Este documento quedaría
incompleto con la simple crítica y sin aportar al debate propuestas
alternativas, que ayuden a conformar nuestra posición ante la negociación
con los representantes del Ejecutivo. Sin ser demasiados exhaustivos nuestras
propuestas son:
1. El Estatuto de la Función Pública debe
tener un carácter básico, por lo tanto con aplicación
directa en todas las administraciones, y único con regulación
material suficiente de las materias reservadas a Ley, acotando mediante
la negociación aquellas materias que deben ser reguladas con la
flexibilidad necesaria para facilitar la adaptación reglamentaria
(incluso a través de Leyes específicas) de las diferentes
peculiaridades.
2. Debe contemplar una única relación contractual:
la funcionarial. No existen elementos que impidan esta relación
única, hay que tener en cuenta que la modificación de la
Ley 30/84 dando un nuevo redactado al art. 15 como consecuencia de una
Sentencia del Tribunal Constitucional, define que puestos pueden ser desempeñados
por personal laboral, y no la obligación de cubrirse mediante esta
relación. Solo debe contemplarse la relación laboral cuando
la urgencia, o poca duración de la tarea, hiciera innecesario su
cobertura por un funcionario de carrera o por un funcionario interino.
3. No podemos admitir propuestas de flexibilización de las relaciones
laborales absolutamente injustificadas, y no por una actitud corporativa
sino por salvaguardar la independencia de los funcionarios públicos.
Especialmente preocupantes resultan las modificaciones del régimen
disciplinario, movilidad funcional y geográfica, desregulación
de las vacaciones y permisos y la aplicación de sistemas de evaluación
que afectarán tanto al salario como a la carrera, promoción
y permanencia en el puesto de trabajo.
4. Defendemos el sistema de puestos
de trabajo que mantiene la relación funcionariopuesto de trabajo,
sin embargo entendemos que es necesario mejorar la actual tipología
de puestos para garantizar una prestación de servicios más
eficaz, que permita equilibrar la seguridad jurídica de los funcionarios
con la necesaria capacidad de organización de la administración.
Es absolutamente inadmisible que cada tres años la administración
decida si mantiene al funcionario en el puesto o lo saca a concurso, el
puesto sólo puede perderse por medios absolutamente reglados: expediente
contradictorio de remoción o supresión motivada del puesto
de trabajo. Lógicamente los puestos adjudicados por libre designación
no estarían sometidos a estas normas. La movilidad geográfica
sólo podrá aplicarse cuando sea materialmente imposible
la adjudicación de un puesto en la misma localidad y previo acuerdo
con las organizaciones sindicales. El Estatuto debe contemplar los convenios
entre las diferentes administraciones para facilitar el intercambio de
personal.
5. La edad de jubilación tiene que quedar fijada como
máximo en los 65 años, eliminando la prolongación
voluntaria de la actividad excepto en el caso de que no se tenga cubierto
el periodo mínimo de carencia para tener derecho a las prestaciones
sociales.
6. La carrera y promoción debe estar presidida por los
preceptos constitucionales de mérito, capacidad, igualdad y publicidad.
La carrera administrativa debe contemplarse en dos vertientes: la personal
y la profesional. La personal consistiría en la adquisición
de un grado personal superior a través de méritos tasados
independientemente del puesto de trabajo que se desarrolle. La profesional
se desarrollaría con la ocupación de puestos de mayor responsabilidad.
La promoción consiste en el paso de un grupo inferior a uno superior,
siendo las características esenciales: se podrá optar a cualquiera
de los grupos superiores, no exigirá un periodo mínimo en
el grupo inferior, la titulación podrá ser sustituida por
antigüedad (salvo en los casos que tenga carácter habilitante)
y cursos específicos de capacitación, y la promoción
se realizará en convocatorias separadas de las de Oferta Pública.
7. El sistema retributivo tiene que simplificarse haciendo recaer un mayor
peso en las retribuciones básicas y reduciendo el número
de complementos. Las retribuciones se dividirían en básicas
y complementarias. Las básicas serían el salario base, el
grado personal, y la antigüedad (idéntica para todos los grupos).
Las complementarias estarían compuestas por el complemento del
puesto de trabajo (resultado de la valoración de las condiciones
específicas de cada puesto de trabajo) y la productividad. Esta
última se utilizaría para compensar sobrecargas de trabajo
coyunturales, debiendo ser motivada suficientemente su necesidad y previa
negociación con las organizaciones sindicales. Las pagas extraordinarias
serían dos por un importe igual a las retribuciones básicas
(salario base, grado y antigüedad). La unificación de los grupos
C y D debe realizarse a todos los niveles por lo que no es asumible la
diferenciación en el salario base. Por último, las indemnizaciones
por razón del servicio (dietas y locomoción por desplazamientos
oficiales) tendrán idéntico valor independientemente del
grupo de adscripción. A pesar de reconocer que nuestra capacidad
negociadora está limitada por la soberanía de las Cortes,
no puede aparecer en la Ley la restricción que aparece en el art.
43.2 del Proyecto sobre inaplicabilidad de cláusulas que se opongan
a los PGE.
El Estatuto de la Función Pública es una norma
que debe perdurar en el tiempo y que marcará de forma determinante
el futuro de los empleados de las Administraciones Públicas. Una
cuestión de tanta relevancia debe contar con la máxima participación
de los afectados, para lo que se necesita el tiempo suficiente para trasladar
toda la información y las diferentes propuestas, así como
para la toma de la decisión final. No podemos consentir que la decisión
final se tome con la urgencia que los acontecimientos permiten aventurar,
ni que se dirima en el ámbito restringido de un Consejo Federal
al margen de los trabajadores y afiliados. La transcendencia del Estatuto
debería plasmarse en la convocatoria de un referéndum que
nos permitiera recuperar presencia y legitimidad en los centros de trabajo,
a la vez que implicaría a los trabajadores en la defensa de sus
derechos.
Nuestra posición ha quedado clara en este documento, un
NO rotundo al Proyecto de Ley, pero no basta con rechazarlo formalmente,
hay que combatirlo activamente. Este documento tiene la pretensión
de generar un debate que no se está impulsando desde las cúpulas
sindicales. No podemos resignarnos y debemos exigir nuestro derecho a
participar activamente como afiliado y como trabajador de las administraciones
públicas.
Noviembre de 1997
- PEDRO SAN FRUTOS C.E. Confederal
- MODESTO SANCHEZ C.E. FSAP
- JOSE NAHARRO C.E. FSAP
- EUGENIO CALLEJA C.E. SAE
- PILAR REBOLLEDA C.E. SAE
- PEDRO LINARES C.E. SAE
- MANUEL ARIZA Secretario General Sección de Defensa
- JOSÉLUIS PARRONDO Secretario General Sección del INEM
- PILAR MANSÓN Sección de Defensa
- EUGENIO ESCALANTE Seciión INEM
- EMILIO VILLARIO C.E. FSAP Madrid
- CONCHA GARCÍA Secretaria General de Administración de Justicia
- MERCEDES ALVAREZ Sección Administración Pública
- FERNANDO FERNANDEZ Secretario de Administración Pública
- ALEJANDRO GONZALEZ Secretario General Ayuntamiento de Parla
