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Luis del Castillo Sánchez
La necesidad que experimenta Cuba de ajustar su economía a las nuevas realidades externas sin renunciar a las garantías sociales y a los objetivos de la construcción del Socialismo; ha supuesto el mantenimiento de la propiedad social bajo la forma estatal. El proceso de reformas sé esta desarrollando bajo las tendencias de privatización de la empresa pública, que se han desarrollado en el mundo y que ha tenido como antecedentes la crítica a la ineficiencia del sector estatal, la necesidad de superar los déficit y la imposibilidad de competir en los mercados externos.
Por otra parte la experiencia reciente en América Latina y Europa Oriental en materia de apertura externa y privatizaciones demuestra la conveniencia económica de emprender programas previos de reconversión productiva, para tratar de aligerar los costos de la adaptación de un ambiente económico distinto y de salvar empresas intrínsecamente sanas(1) . En el caso de Cuba deben crearse las condiciones para dinamizar el funcionamiento de la economía global y del sistema empresarial en la búsqueda de la eficiencia que permita la recuperación económica.
El inicio de la reinserción en la Economía Mundial ha acelerado la diversidad de estructuras empresariales; constituyéndose sociedades mercantiles privadas, de capital totalmente cubano o de capital cubano asociado con capital extranjero. Ante las nuevas realidades se imponen las viejas exigencias a la gestión de la empresa estatal pero a un nuevo nivel en tanto se incorpora la necesidad de tener en cuenta las señales del mercado y la orientación al cliente. La necesaria descentralización empresarial que tradicionalmente evolucionaba de forma lenta y contradictoria, es acelerada de forma urgente para aquellas empresas vinculadas directamente con el sector externo; dándose pasos posteriormente para su desarrollo en otros sectores.
Sí en un primer plano aparecen como factores desencadenantes los cambios de la economía internacional a finales de la década del 80, no es menos cierto que las deformaciones que durante todo el período anterior se manifestaban en el funcionamiento económico obedecían a las propias contradicciones del modelo económico establecido, en tanto la situación de la empresa no dependía exclusivamente de los resultados financieros sino de los volúmenes producidos o de su ubicación en la jerarquía institucional. Se incentiva una multiplicación exagerada de la demanda de recursos, generando una situación de escasez crónica de inversiones, insumos y mano de obra que al igual que para el resto de los países socialistas afectaba la eficiencia y competitividad de sus economías.
En consecuencia, desde la segunda mitad de la década del 80 se buscan diferentes alternativas para perfeccionar la empresa estatal cubana. Una de las experiencias de carácter más integral la constituyó el perfeccionamiento de la gestión en un conjunto de empresas(2) , que han servido de base para comenzar la aplicación de dicha experiencia al resto de los sectores de la economía. En la misma se incluían los nuevos estilos de dirección en correspondencia con una mayor descentralización de las decisiones empresariales, la organización de la producción, la elaboración de los sistemas de costos en función de la toma de decisiones, el desarrollo de nuevos esquemas salariales y formas de estimulación según los resultados del trabajo, la garantía de la calidad y un sistema de relaciones financieras que debía propiciar el autofinanciamiento.
Ante las nuevas condiciones que se presentan a inicios de los años 90, se enfrenta con mayor urgencia la siguiente interrogante: ¿Qué cambios deben operarse en la empresa estatal para asumir las nuevas realidades, como un agente activo de la producción y los servicios con eficiencia y calidad?.
La separación de la propiedad y la gestión en la empresa estatal
Sin pretender agotar todas las variantes de cambios, lo cuál no es el objetivo del presente trabajo, sí es posible afirmar que cualquier proposición que contemple el mantenimiento de un sector estatal, cualquiera que sea su tamaño; debe pasar por el diseño de un sistema de autogestión operativa y financiera que delimite la autonomía y responsabilidad de la empresa con respecto a las atribuciones del Estado como propietario. En consecuencia se retribuya a la empresa de acuerdo a los resultados y su rendimiento se ponga en función de garantizar los objetivos del propietario.
En la empresa estatal se reproduce la separación de la propiedad y la gestión, derivándose de ello un conjunto de contradicciones. Las mismas no responden sólo al carácter estatal de la propiedad; pues al ser organizaciones grandes y complejas se generan incentivos para que se produzcan ineficiencias.
Los propios críticos del Socialismo señalaban el papel que en este sistema se le otorgaba a la propiedad, sin que en la práctica se dieran cambios en las relaciones de trabajo y dirección de los recursos humanos. Al respecto Peter Drucker afirmaba en una de sus obras: "El marxismo se derrumbó cuando fue evidente que la expropiación de los explotadores no modificaba fundamentalmente la situación del trabajador y su alienación, porque no cambiaba en absoluto ninguna de las restantes dimensiones del trabajo y ni siquiera modificaba el problema económico" (3) y más adelante puntualiza que los marxistas concentran la atención en la propiedad, pero en general no han modificado la estructura de cargos ni las practicas tradicionales de administración de los trabajadores; al respecto destaca la necesidad de que el trabajador sea capaz de asumir la responsabilidad de su tarea y la importancia de la autonomía y responsabilidad gerencial.
La experiencia teórica y práctica en la construcción del socialismo ha demostrado que no se puede identificar automáticamente la existencia de la propiedad social y el carácter de copropietarios de los productores directos con la realización eficiente de las funciones del proceso de reproducción social. De manera que se presentan dentro de la unidad de intereses que potencialmente se encierra en la propiedad social, diferencias y contradicciones entre los intereses de la sociedad, la empresa y los individuos.
Si acudimos a los planteamientos de Lenin, desde el propio año 1917, se corroboran muchas de las críticas que posteriormente se le hicieron a la práctica de la construcción socialista. En el artículo " Cómo organizar la emulación", plantea la necesidad de luchar contra la vieja costumbre de considerar la medida del trabajo desde el punto de vista del hombre esclavizado que se pregunta cómo podrá librarse de un peso suplementario, cómo podrá quitar algo a la burguesía. Señala que la sociedad capitalista inculca el deseo de evadirse de la explotación aunque fuese con engaños, librarse, deshacerse aunque no fuese más que por un momento de un trabajo odioso, procurarse el pedazo de pan de cualquier modo. Es en esta obra donde reafirma el mandamiento práctico del socialismo: "el que no trabaja no come". La interpretación de esta frase en la construcción del socialismo, supone la necesidad de vincular la situación del colectivo y los individuos en función de los resultados del trabajo y por otra parte se deriva que la existencia y desarrollo de la apropiación de ingresos que no se deban al trabajo, minaría los fundamentos de la construcción socialista.
Hay una total coincidencia con los planteamientos del Ché cuando afirmaba en una conferencia a los estudiantes en la Facultad de Tecnología, que al romperse la estructura de la vieja sociedad, el obrero se sintió liberado de una serie de trabas que pesaban sobre él y muchos compañeros creyeron que alcanzar esta nueva etapa de la sociedad, significaba automáticamente, estar libre de deberes y adquirir solamente derechos. En este aspecto indicaba " hacer que el deber social sea el punto fundamental en el cuál se apoya todo el esfuerzo del trabajo del obrero, pero vigilar la labor consciente de sus debilidades, premiar o castigar aplicando estímulos o desestímulos materiales de tipo individual o colectivo, cuando el obrero o la unidad de producción sea o no capaz de cumplir con su deber social "(4)
Por supuesto que unido a las contradicciones anteriores, se generan contradicciones propias al sistema de relaciones socialistas que no se solucionan de manera espontanea por el hecho de que exista la propiedad social. En este sentido se deben retomar las tesis leninistas básicas acerca del proceso de transformaciones de las relaciones de propiedad, en el que distinguía claramente el proceso de nacionalización de la socialización efectiva de los medios de producción, en tanto suponía nuevas cualidades que eran necesarias aprender, como lo eran la administración y la gestión económica como tarea específica de la transición socialista.
No es menos cierto que fue durante la Nueva Política Económica (NEP), donde se realizan planteamientos que guardan toda su vigencia bajo las condiciones actuales en tanto que el propio Lenin la califica como "la forma mediante la cuál comenzaremos de verdad a aprender a administrar"(5) En la carta a Eugenio Vargas le indica la necesidad de que al analizar la NEP se citen más ampliamente los escritos de 1918, contra los izquierdistas, sobre el Capitalismo de Estado y sobre las dificultades de la administración como tarea específica(6)
Si observamos la organización de las empresas estatales en este período pueden apreciarse elementos que van contra las principales manifestaciones negativas de la gestión de la empresa estatal, al respecto en el artículo "Planes de las tesis Sobre el papel y las tareas de los sindicatos en condiciones de la NEP" distingue entre el surgimiento y la admisión del capitalismo y el funcionamiento de las empresas estatales bajo principios nuevos(7)
En este sentido las empresas estatales se reorganizaron como trust de autogestión, representando alrededor del 90% de la industria socializada, estos se caracterizaban por tener amplia autonomía conjugado con el aumento de la responsabilidad ante la gestión, pues la directiva del mismo tenía los derechos de la dirección de las empresas y el financiamiento de la producción dependía directamente de los resultados productivos. Además se estableció el sistema de primas a partir de la ganancia y el Estado no respondía por las deudas de los trust entre otros aspectos.
En los planteamientos de Lenin se van distinguiendo los principios nuevos de funcionamiento de las empresas estatales, como son: la necesidad del trabajo sin déficit y rentable de las empresas, considerándose esta característica como la predominante para el futuro. El reconocimiento del interés personal en la economía, se advierte cuando expresa que los trust y las empresas han sido fundadas sobre la base del Cálculo Económico precisamente para que ellos mismos respondan y además respondan totalmente de que sus empresas funcionen sin déficit. Si resulta que no pueden lograr esto, debían ser procesados castigándose a todos los miembros de sus respectivas direcciones, incluyendo la confiscación de sus bienes. En este aspecto enfatiza que, quién no acata el orden ni la disciplina deja penetrar el enemigo en nuestro medio.
Ante la situación de que el sistema de primas se había convertido en "saqueo del Estado", insiste en la necesidad de continuar el estudio y perfeccionamiento de los métodos de aplicación del sistema de primas pero de ninguna manera renunciar a él(8) .
La relación entre las nuevas formas económicas que aparecen con la NEP y la planificación, queda esclarecida en la afirmación de Lenin de que " La NEP no modifica el Plan Económico Estatal en su conjunto ni se sale de sus marcos, sino que modifica sólo el modo de abordar su realización"(9)
En marzo de 1922 se declara que el repliegue había terminado, poniéndose en primer lugar la lucha contra la indolencia, la irresponsabilidad y el burocratismo en la gestión económica. Lenin se queja de la existencia de muchos papeles pero que en la práctica era imposible saber algo de una empresa estatal o de averiguar quién era el responsable de la aplicación práctica de múltiples decretos que no se verificaban nunca, de los que se limitaban a organizar comisiones pero no hacían trabajo práctico alguno, de la necesidad de no confundir el trabajo administrativo con el científico, con la comprensión de la realidad.
En este período se concibe además la posibilidad del control a través de la emulación entre las empresas capitalistas y las empresas estatales, así como la creación de empresas mixtas que permitieran comprobar en la práctica los diferentes procedimientos y sus resultados. Al respecto, Lenin enfatiza que "sabremos administrar la hacienda pública si los comunistas saben organizarla con manos ajenas, pero ellos mismos han de aprender de esta burguesía y la dirigirán por el camino que ellos quieran..."(10)
Destaca que para salir bien de esta prueba tenemos el poder político y los recursos económicos, menos capacitación y que por ello la clave estaba en reconocer que esta era insuficiente y era necesario cambiar. En esta misma dirección Lenin precisa que "...no todo estriba en el poder político, sino en saber dirigir, en saber colocar acertadamente a las personas..."(11) , pero al mismo tiempo alerta que no se debían cometer errores políticos porque de lo contrario se vería privada de fuerzas la economía. Se reconocía que en el terreno económico era inevitable una construcción más difícil, en comparación con la labor militar, administrativa y política. De ahí la necesidad de ser flexibles..."capaces de cambiar rápida y decididamente de táctica, según los cambios que se operen en las condiciones objetivas, a elegir otro camino para lograr nuestros objetivos, si el que habíamos emprendido no es conveniente o posible para un período determinado"(12)
La experiencia histórica demostró que pueden deformarse los procesos de reformas económicas, aún cuando se expresaran más interrogantes que respuestas, si no van acompañadas de una voluntad política capaz de reflejar las necesidades objetivas de los cambios en la gestión empresarial y encauce la dirección del proceso según los objetivos generales alcanzables de acuerdo a las condiciones internas y externas del país. Además durante los períodos de cambios pueden aparecer "grupos de intereses" particulares sobre la base de la propiedad social que anteponga dichos intereses a los de la sociedad, lo cuál debe ser objeto de atención y control sistemático a través de las instituciones democráticas.
Ante las tendencias actuales hacía la privatización de las empresas públicas, la generalización de la disciplina de los mercados y la competencia debe meditarse que en condiciones..."de transición estructural y escasez aguda de recursos, puede conducir a la desaparición de capacidades de producción o de empresas susceptibles de regenerarse. Por otra parte la formación de cuadros técnicos en actividades como los servicios financieros, toma tiempo en consolidarse. Por tanto la aligeración de directrices, regulaciones e incentivos resulta en muchos casos insuficientes al propósito de modificar los comportamientos benéficos de la productividad. Lo anterior no niega la necesidad de eliminar gradualmente las distorsiones económicas..."(13) . Esta indicación resulta válida para nuestro país al combinarse los problemas estructurales de un país subdesarrollado y bloqueado con la necesidad de continuar avanzando en la transición socialista.
Si unimos a las indicaciones de Lenin, que mantienen plena vigencia para la transición socialista; las exigencias de las realidades actuales en que las ventajas competitivas de un país se definen fundamentalmente en las empresas. Las cuales deben apoyarse en sus recursos humanos, en la promoción de tecnologías con mayores niveles de participación, en la transparencia en la toma de decisiones y en general en estrategias innovadoras; entonces la política del Estado tiene la misión de estimular y favorecer este proceso.
A su vez, bajo las condiciones de la propiedad social sobre los medios de producción, el Estado en su nuevo papel económico se constituye en un medio para asegurar el nuevo carácter de los productores en la práctica, por lo que la responsabilidad del propietario y el riesgo asociado a ello no debe recaer sólo en los "representantes de la sociedad" sino debe ser compartida entre los diferentes eslabones de la propiedad y sus gestores.
Se trata de combinar las ventajas de la coordinación de acciones a nivel de toda la sociedad con la posibilidad de que cada productor en los marcos del colectivo realice las funciones del proceso de reproducción, de ahí la necesidad de formas flexibles de apropiación y gestión por parte de la empresa estatal. No es posible concebir que automáticamente con el poder sobre los medios de producción se genere un nivel de socialización tal que determine la organización y gestión a nivel y por cuenta de la sociedad, como si fuera una gran fábrica. Las experiencias al tratar de acelerar ese proceso han provocado una pérdida de energía y de materia.
El precursor del análisis de la separación de la propiedad y la gestión fue Carlos Marx cuando analiza en El Capital como en las sociedades anónimas, dado el grado de socialización de la producción alcanzado, se produce una transformación del capitalista realmente en activo en un simple gerente, administrador del capital ajeno y de los propietarios del capital en simples propietarios, en simples capitalistas de dinero. Considera que este proceso constituye una fase necesaria de transición hacía la reversión del capital a propiedad de los productores, no como productores aislados sino asociados. Y por otra parte conduce a la transformación de todas las funciones del proceso de reproducción en simples funciones de los productores asociados, en funciones sociales(14) .
Al nivel de las grandes corporaciones se produce la discusión sobre quién tiene el poder real en las mismas: unos gestores calificados y en posesión de la información relevante o por el contrario un accionariado disperso y poco informado. Si se acepta la tesis de la separación entre propiedad y control, aparece un problema de conflicto de intereses entre propietarios y directivos con los subsiguientes efectos nocivos sobre la eficiencia. En la literatura se analiza esta situación a través de la Teoría de la Agencia sobre la base de que el agente no siempre tiene porque actuar de acuerdo con los intereses del principal.
También las relaciones que se originan en la empresa estatal, independientemente de la forma socioeconómica que la determine, pueden interpretarse desde una perspectiva gerencial teniendo en cuenta la separación entre la propiedad y el control, en este caso entre el gobierno y los directivos de las empresas.
La Teoría de la Agencia y los problemas de gestión en la empresa estatal
Las fuentes del problema de la agencia están referido a los problemas de incentivos, la aceptación de riesgos y la existencia de asimetría de información. Los problemas de incentivo se derivan de la incongruencia de objetivos que persigue el principal y el agente ocasionando la necesidad de que el primero motive al segundo para que se comporte de acuerdo con sus intereses.
El problema de la aceptación del riesgo se plantea a través de la diversificación o reparto del mismo entre el principal y el agente. Si bien en un inicio el principal asume la mayor parte del riesgo, no es menos cierto que el agente también debe soportar riesgos puesto que el principal le encarga la realización de una tarea en un particular dominio de decisión. Otra fuente de problemas es la asimetría de información que supone la falta de información sobre la actuación del agente y las circunstancias del entorno con lo cual el principal se declara incapaz de valorar si su comportamiento ha sido el adecuado. Todo lo anterior puede derivar en que el agente ante la disparidad de objetivos o un reparto del riesgo insatisfactorio opte por actuar en su propio beneficio y no a favor de los intereses del principal.
De manera que la teoría de la Agencia(15) estudia los vínculos que se establecen de forma contractual entre dos o más personas cuya motivación radica en el propio interés y que tratan de maximizar su utilidad esperada. Las investigaciones se centran en aspectos tales como:
Se considera que permite aclarar la problemática de las relaciones personas - recursos -entorno, así como las situaciones en que se delega la autoridad para tomar decisiones en el seno de la organización empresarial con la finalidad de conseguir una gestión más eficaz.
Por consiguiente la relación de agencia se presenta..."cuando la autoridad en la toma de decisiones se delega de un agente a otro, se utilizan a menudo acuerdos contractuales para distribuir los recursos y los resultados. Tales situaciones puede analizarse usando la Teoría Principal - Agente. Esta teoría localiza los contratos óptimos y explica los acuerdos observados por ejemplo en las relaciones propietario- directivo..."(16)
La articulación de la relación de agencia se realiza a través de un vínculo contractual en el cual el agente se compromete a la realización de una tarea en beneficio del principal recibiendo una recompensa como contraprestación de los servicios prestados. En la relación de agencia se distinguen los siguientes elementos:
1.-Los actores son:
2.-El entorno en el que se sitúan.
3.-Las relaciones estipuladas a través del contrato. El mismo no significa solamente una categoría jurídica, sino que es un reflejo de las relaciones sociales existentes El uso del término contrato hace referencia a un acuerdo entre tomadores de decisiones con creencias homogéneas con respecto al contenido y al cumplimiento del acuerdo. En otras palabras se establecerían las reglas de las atribuciones y compromisos entre los agentes y el principal de forma tal que permita la conjugación de intereses de manera favorable.
Los contratos pueden ser explícitos porque articulan formalmente los derechos y obligaciones de las partes contractuales y por otra parte pueden ser contratos implícitos ya que hacen referencia a un consenso establecido de forma tácita entre las partes pero que no se materializan abiertamente.
Al analizar la problemática de la separación de la propiedad y el control, los propios autores reconocen que un precursor de su estudio fue Marx, quién destaco la tendencia capitalista a reunir el capital en unas pocas manos(17) . La propiedad se fracciona entre un número creciente de individuos y aparece una dirección profesional con un alto nivel de independencia con respecto a la propiedad y cuyas motivaciones no tienen porque coincidir con los propietarios produciéndose la separación de la propiedad y el control.
Si bien en un principio los propietarios controlan la empresa a través de la Junta de Accionistas ya que esta nombra al Consejo de Dirección, el elevado grado de complejidad de los negocios dificulta su control, recayendo la administración efectiva de la empresa en la alta dirección. En numerosas sociedades anónimas no se produce tal divorcio porque convive en las mismas una fracción dominante con la facultad de señalar las guías a seguir por la dirección y un remanente de propietarios que no tienen la ocasión de intervenir ni en la gestión ni en el control.
Los primeros autores que recogieron de forma sistemática el fenómeno
de la separación de la propiedad y el control fueron Berle y Means en
el año 1932 que estudiaron las doscientas mayores empresas no financieras
de EE UU comprobando que a medida que aumentaba el tamaño de las mismas
aumentaba la fragmentación de la propiedad como la separación
efectiva entre la propiedad y el control. Se contrastaron empíricamente
las siguientes hipótesis de partida:
1.-El poder económico tiende a reunirse en unas pocas entidades productivas
2.-En el seno de ellas se concentra el poder en unos cuantos directivos con
escasa participación de la propiedad y cuya trascendencia va más
allá de su permanencia de la empresa dado que designan a sus sucesores.
3.-Estos directivos tienen un amplio marco de maniobra para gestionar la empresa
4.-Los gestores tienden a aplicar unos valores o criterios distintos a los propietarios
directivos.
También tiene interés las investigaciones realizadas por Fama y Jensen(18) donde se destaca que el alejamiento de la propiedad y el control no implica la pérdida del control sino que supone una especialización de funciones, en tanto que el propietario cede las tareas directivas como es la gestión operativa y la introducción de una dirección profesional ocasiona una mayor especialización de funciones empresariales. Otros autores consideran que es útil analizar las organizaciones complejas en función del grado de separación entre las decisiones operativas y las estratégicas
Como ya se ha señalado el principal problema que se deriva de la separación de la propiedad y el control es que se produce una condición donde los intereses de los propietarios y del directivo podrían y a menudo así ocurre divergir y dónde mucho de los controles que operaban formalmente para limitar el poder desaparecen.
Los principales objetivos que persiguen los directivos de la empresa se refieren entre otros a obtener mayores ingresos y rentabilidad, incrementar su remuneración, prestigio y tener opción a ejercer más poder. Para los accionistas se trata de conseguir el máximo valor de las acciones en el mercado y obtener más dividendos, lograr mayor liquidez para sus derechos de propiedad y reducir el riesgo de su aportación a la empresa. Dado que estos objetivos no pueden satisfacerse simultáneamente surgen conflictos
Estos conflictos se agravan debido a que los gestores normalmente asumen cierta dosis de riesgo con lo cuál pueden tener una mayor predisposición para fracasar aún ante la posibilidad de una eventual sanción y se une la elevada autonomía que gozan en la realización de su trabajo.
En la empresa estatal existe un problema similar, pero se agrava en la medida que el principal tiene la particularidad de ser el Estado. De ahí que se consideren una serie de limitaciones para las relaciones de agencia debido a las dificultades para ejercer los derechos de propiedad y la posibilidad de las deformaciones burocráticas del aparato estatal. De manera que pueden solaparse los intereses que debe representar el Estado, con los intereses particulares que persiguen su propia función de utilidad.
De entenderse el derecho de propiedad sobre un bien como la suma de tres elementos: derecho a utilizarlo, derecho a disponer de sus rendimientos y derecho a cambiar su forma o sustancia. Entonces la propiedad implica tener derechos residuales de control, derecho a tomar cualquier decisión relativa al uso del bien que no este explícitamente controlada por la ley y derecho de apropiación de los rendimientos residuales. La importancia de la propiedad referida al control o a los rendimientos residuales deriva de la dificultad de especificar en los contratos entre el principal y el agente todas las contingencias posibles, por ello los contratos tienden a ser incompletos en gran medida.
El derecho de propiedad se concreta en la definición de los estatutos y los principales objetivos de las empresas en sentido amplio, se traduce en el nombramiento de los miembros del Consejo de Administración, establecimiento de objetivos en la política de dividendos, la comprobación del desarrollo de los planes financieros y estratégicos por el Consejo de Dirección, el control de resultados y la aprobación de las cuentas y distribución del beneficio. Por lo general en la empresa pública los agentes de la propiedad se ven impedidos de ejecutar los derechos de decidir sobre la inversión y la apropiación de la renta residual así como el derecho a transferir los anteriores, lo que actúa como sistema de control de la actividad empresarial.
La situación y evolución de estas relaciones no son homogéneas para el sector público empresarial de las economías capitalistas, por ejemplo: en Suecia el gobierno delegó su rol de propiedad en una sección del Ministerio de Industria, (la unidad de participaciones estatales UPE) en la que un número muy reducido de profesionales ejercen los derechos de propiedad del Estado sobre un conglomerado industrial que emplea a más de 90 000 trabajadores. La UPE no se inmiscuyen en la gestión de las empresas salvo en situaciones de crisis o cuando se precisa una mayor aportación de fondos estatales, implica que no se efectúa un seguimiento detallado de las operaciones de la compañía, sus planes de inversión, presupuesto anuales, política de personal, salvo en la medida en que un representante de la UPE, pertenezca a algunos de los Consejos de Administración como un miembro adicional de los mismos(19) .
En el caso de otras experiencias, si bien durante mucho tiempo las empresas públicas habían estado bajo un doble control: el operativo por parte de los Ministerios sectoriales y el financiero por parte del Ministerio de Hacienda, posteriormente comienza a ser sustituido por un control único que racionaliza el cúmulo de participaciones industriales del Estado, se establecen enormes compañías holding que agrupan las propiedades industriales del Estado y se ponen en contacto directo las empresas con las entidades que las controlan en el gobierno.
Otros autores consideran la titularidad irrelevante, destacando que los resultados esenciales de la teoría de la agencia son aplicables allí donde existe separación de la propiedad y gestión efectiva o control de decisiones con independencia de cuál sea la titularidad de la propiedad. Resulta indudable que la separación de la propiedad y el control caracteriza a las formas desarrolladas empresariales independientemente del carácter de la propiedad, pero no debe excluirse dentro de las particularidades de las relaciones de agencia la influencia del tipo de propiedad y las relaciones sociales de producción que las determinan.
Las contradicciones que se analizan tienen puntos comunes con la forma en que se exponen las contradicciones de la propiedad social bajo la forma estatal; esta concepción parte del supuesto de que las personas deben conjugar sus intereses contrapuestos de tal modo que la empresa resulte viable. Además ofrece una explicación válida acerca de las relaciones de la empresa con el exterior; por ejemplo, los vínculos con los proveedores y clientes se pueden considerar también como relaciones de agencia.
La práctica del funcionamiento de las empresas estatales bajo las transformaciones socialistas han puesto en evidencia que le son comunes muchas de las contradicciones que están en la base de la Teoría de la Agencia. Las diferencias de intereses dentro del reconocimiento de un interés común no solo se refleja a nivel del individuo como se planteo al inicio, sino también en los diferentes eslabones de la sociedad.
Las principales manifestaciones de la separación de la propiedad y el control en la empresa estatal, se relaciona con el conjunto de problemas que se le adjudica a este tipo de empresa por la mayor parte de los autores, cuando se compara con la empresa privada. Entre otros aspectos se analizan los siguientes.
1. Influencia de los grupos de intereses
El entorno socio político y la heterogeneidad de intereses en la toma de decisiones influye en la eficiencia de los resultados, pues el control de la empresa lo ejercen las fuerzas sociopolíticas: partido, administración central, sindicatos, gobiernos locales, etc. Las cuáles ponen de manifiesto contradicciones de intereses acerca del logro de los objetivos últimos de la empresa. Además los cambios en la política gubernamental tendera a alterar las posiciones defendidas por estos en materias como técnicas de producción, política de precios, de inversiones y relaciones industriales.(20)
2. Objetivos múltiples, heterogéneos, imprecisos y cambiantes
En las empresas se solapa sobre la relación de agencia el principio de la elección delegada que supone la formación de los objetivos del agente no de forma autónoma sino condicionada a los objetivos generales del interés público. Esto supone la coexistencia de objetivos en el principal de toda empresa pública como empresa y como pública, que genera contradicciones y problemas de niveles jerárquicos que implican una enorme dificultad para transmitirlos de forma precisa y con una prelación adecuada a los gestores.
Las características de los objetivos están determinadas por la presión de los diferentes grupos de intereses y la carencia de un sistema coherente de preferencias dadas las variadas razones de la existencia de la empresa, con las consiguientes dificultades para la dirección en cuanto a la evaluación y control de la gestión; aunque en última instancia están relacionados con la voluntad de la autoridad económica del país.
Se le asignan objetivos variados y cambiantes como: la mejora en la asignación
de los recursos, redistribución de las rentas, estabilidad económica,
fomento del desarrollo económico, desarrollo tecnológico y reestructuración
industrial. La multiplicidad de objetivos existe también en la empresa
privada, pero quizás los problemas de ineficiencias no residan tanto
en la diversidad de objetivos como en la atribución de algunos de ellos
a la empresa estatal. En este sentido asignarle tareas redistribuidas o estabilizadoras
cuando existen otros instrumentos de políticas más eficaces en
estos ámbitos eleva innecesariamente los costos sociales de la intervención.(21)
El efecto más peligroso radica en hipotecar la eficiencia futura de la
empresa bajo las urgencias del momento y cuando contradictoriamente se quiere
medir la gestión empresarial bajo los mismos criterios que para el resto
de las empresas.
Consecuentemente la asimetría informativa en favor de los directivos
le permiten emprender comportamientos oportunistas e imponer objetivos relacionados
con su propia función de utilidad, pudiendo entrar en contradicción
con los intereses de la sociedad.
En general existe un consenso en cuanto a las limitaciones de las empresas estatales para tener libertad de movimiento, agilidad y prontitud para el cambio y la adaptación que es tan necesaria para las empresas bajo las condiciones actuales. Sin embargo la utilización de las formas jurídicas privadas como la sociedad anónima, para atenuar tal situación, no ha conseguido en una medida mayor, liberar a la empresa del control y dependencia estatal y en cambio se ha debilitado la garantía de la buena administración de los fondos públicos. El Estado accionista se enfrenta a varios problemas derivado de la indefinición de objetivos que le impide demandar a la empresa que maximice sus beneficios y no le exige tampoco un nivel de rendimiento a la inversión ni induce cambios en caso de ausencia del mismo.
3. Limitaciones de la estructura organizativa
La estructura organizativa es un reflejo del sistema de objetivos de la empresa, si estos se definen de forma general ambigua y sin un criterio claro de prelación, la estructura encargada de alcanzarlos se resentirá con certeza. Por el contrario una empresa con un sistema de objetivos claros puede desagregarlos en subobjetivos operativos para cada unidad de la organización y asignar responsabilidades a cada directivo.
La existencia de estructuras económicas inadecuadas es una de las razones para explicar la ineficiencia de la empresa; estructuras rígidas, burocratizadas, poco propensas a estimular la innovación y el cambio. Se afirma que su flexibilidad permite enfrentar la ambigüedad que la rodea pero no le proporciona iniciativa ni aptitudes para la innovación y difícilmente se anticipa a los cambios sino que tan solo reacciona ante las presiones externas con la intención de conservar el statu quo.
Hay otro rasgo que poseen muchas empresas estatales: el tamaño. Este sí se correlaciona positivamente con el nivel de burocratización como confirman los estudios empíricos realizados dentro de la teoría de la organización. Cuanto más grande es una organización mayor debe ser el número de niveles jerárquicos, departamentos y especialidades así como de reglas y procedimientos que se utilicen para poder manejar un gran número de empleados y actividades. En estos estudios se adelantan que es el tamaño y no el tipo de propiedad el factor determinante de los niveles de formalización, especialización y estandarización de una estructura organizativa(22)
4. Motivación e incentivos
Uno de los factores primordiales en el éxito y fracaso de una organización es la motivación de las personas que la conforman, si las personas no están motivadas a conseguir los objetivos que se propone la organización, no se logra la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos.
Dada su propia naturaleza es de esperar que haya un compromiso entre sus beneficios, incluso a largo plazo y los objetivos sociales y políticos que están en su razón de ser; en este proceso se producen interferencias por parte de la organización superior en el sentido de limitar la libertad de gestión de la dirección profesional de la misma. Sin embargo, es importante para la motivación intrínseca el aumento de la autonomía de decisión a distintos niveles de la organización tratando de huir de las normas rígidas, aunque la libertad debe conjugarse con un sistema de control más elaborado que trate de asegurar que se lleve a cabo la estrategia de la organización y no la de un grupo particular de personas.
Por otra parte la tendencia al igualitarismo y la ausencia de una relación directa entre productividad y remuneración se constituye en una limitación para la utilización de los incentivos y sus consecuencias para los factores motivacionales se concretan en:
5. Sistema de Control Administrativo
Se considera como aspecto crítico la existencia de un control público exhaustivo y formalizado lo que hace que el proceso de dirección tienda a centralizarse y que los niveles intermedios pierdan responsabilidad y autonomía. El nivel de incertidumbre que experimenta la alta dirección dada la carencia de objetivos claros, así como la influencia del control exhaustivo provocan la concentración de las decisiones en este nivel, dejándose en los mandos intermedios el cumplimiento y las exigencias para hacer cumplir las rutinas.
El control administrativo trata de garantizar la observancia de las reglas y procedimientos pero no significa necesariamente el aseguramiento de la calidad de los resultados. Por cuanto desde diferentes Ministerios e Instituciones se persigue controlar en paralelo la actuación de la empresa con sistemas de control que están más en función del cumplimiento de las normas y regulaciones que de los resultados. Paradójicamente se pretende evitar desviaciones en las acciones de los directivos a través de la utilización de procedimientos para casi todo e independientemente de las particularidades de las diferentes empresas, originando un proceso de disolución de la responsabilidad entre todos los que intervienen en la toma de decisiones.
A su vez el control financiero trata de garantizar el cumplimiento de la legislación presupuestaria pero raramente el uso eficiente de los recursos públicos. En general los sistemas formales de dirección, planificación y control tiene como objetivo evitar la espontaneidad de las actuaciones, la improvisación y las interferencias pero al final pueden convertirse en un fin en sí mismo, de manera que el control interno se verá mediatizado por las demandas de información para el control externo y no como base para la toma de decisiones.
Es objeto de crítica para este tipo de empresa, que no se exigen responsabilidades sobre los resultados, en tanto que el comportamiento esta afectado más que por la propiedad por el convencimiento de los grupos relacionados con la empresa, de que pueden esperar del presupuesto la solución de sus problemas; perdiéndose así el incentivo para la adopción de conductas eficientes. Siendo así que bajo la existencia de una red de protección financiera se genera una situación de seguridad a los que trabajan en el sector estatal, ello hace difícil el ajuste a las nuevas condiciones. Son los directivos los primeros que sufren la falta de incentivos, que una organización necesita para reaccionar.
6. Responsabilidad y toma de decisiones
Es en este aspecto donde se concentra la mayor parte de las críticas, por lo general se considera que... "el empresario público, esto es los directivos, burócratas o técnicos a quiénes se confían las empresas del Estado saben que allí nunca pasa nada: gane o pierda, triunfe o fracase como tal empresa no tiene problemas de supervivencia"(23)
Dicha situación se explica entre otros factores por la retención de un conjunto de decisiones al nivel de las autoridades de tutela, que recaban amplios poderes y supervisan la mayor parte de las actividades de la empresa, haciendo que el papel de los Consejos de Administración sea muy reducido. La excesiva centralización reduce la capacidad de reacción de la empresa ante cambios del entorno, resta autonomía a los gestores y con ella el sentido de la responsabilidad. Al mismo tiempo la incertidumbre y la responsabilidad pública que experimentan los directivos de las empresas les lleva a trasladar los problemas a las autoridades de tutela. En ambos casos la responsabilidad se diluye entre todos los que han tenido que ver con un problema y su solución.
Por otra parte el hecho de que muchas decisiones sean tomadas fuera de la empresa llega a desmoralizar a los dirigentes que se ven juzgados por elecciones que no han hecho y de nuevo se reduce el sentido de la responsabilidad. Por ejemplo los directivos de empresas tienen limitaciones en cuanto a los incentivos para tomar decisiones eficientes de inversión, ya que tanto esta como sus rendimientos pueden ser desviados por los niveles superiores, para atender otros objetivos.
La empresa pública aparece siempre como una casa sin amo en las que las decisiones se generan a través de un complicado proceso (proceso administrativo, regulado por las leyes) en el que hay múltiples interferencias políticas y en el que como es habitual la responsabilidad se diluye."(24) Resulta significativo comprobar como los ejemplos de empresas públicas que se sitúan como prueba de su capacidad y de buen funcionamiento, son todos ellos la creación atípica de personalidades dominante que de alguna manera "rompieron esquemas", fueron empresarios que la dirigieron como sí tuvieran los mismos retos de la empresa privada, sí unido a ello pueden obtener vías privilegiadas de financiación a menor costo, esto le permite el aumento de la producción, de su cifra de ventas y de la rentabilidad.
La dirección, ante la incertidumbre originada por la falta de objetivos claros y las exigencias de responsabilidad pública carente de incentivo y autonomía real, reduce la administración a la mera ejecución de directrices recibidas, lo que dificulta la anticipación y adaptación al entorno. La estrategia seguida ante esta situación ha sido una estrategia de crecimiento con planes de inversión y diversificación cuya pretensión última era eludir la adaptación a la nueva realidad impuesta por la crisis. Por eso los criterios determinantes para evaluar la gestión fueron: incremento de las ventas, exportaciones y raramente beneficios o rentabilidad de la inversión estatal. En la situación actual no es aceptable un sistema formalista de planificación centralizada, idéntica para todas las empresas con distintas incertidumbres y complejidades. Se debería tender a los sistemas de propuestas estratégicas de objetivos, es decir a la dirección estratégica
La propiedad estatal socialista se ha visto afectada en la práctica, por la visión de una propiedad que no responde a nadie y resulta ajena a los principios básicos de la gestión empresarial; de ahí la importancia de transformar las relaciones de propiedad social bajo la condición de que manteniendo sus potencialidades incentive el desarrollo eficiente de la gestión empresarial,(25) a través de la gradual separación de la propiedad de la función de su realización.
De ello se deriva en primer lugar la necesidad de separar las funciones estatales de las empresariales, de manera que los productores asociados puedan realizar las funciones de la reproducción social. En la medida que vayan realizando dichas funciones de manera eficiente y en correspondencia con los objetivos de la sociedad, se iría consolidando su carácter de propietarios no en el sentido del productor privado, sino a nivel y por cuenta de toda la sociedad, es decir a través del colectivo como productor asociado y por otro lado del desarrollo que tengan como miembros de la sociedad, se reafirmaría el carácter de la apropiación social. Esta relación permitiría esclarecer el lugar que le corresponde al comportamiento económico de los productores asociados junto al desarrollo del individuo en todas las esferas de la vida social. No se trata de absolutizar una u otra dimensión, sino que por su propia naturaleza interna existe una unidad entre ambas dimensiones.
¿Puede servir la Teoría de la Agencia para desarrollar la concepción de la separación de las funciones estatales y empresariales en el actual proceso de Perfeccionamiento Empresarial?. Su análisis será objeto de atención en un próximo artículo.
Notas:
1- CEPAL (1997), pag 145.
2- Se hace referencia a un conjunto de empresas militares que representaban
una muestra del sistema empresarial del país por todos los sectores que
abarcaban, a las cuáles se les dio mayor autonomía y se introdujeron
técnicas modernas de gestión empresarial.
3- Drucker P (1974), pp 106-108
4- Selección de aspectos esenciales de la teoría y práctica
económica en el pensamiento de Ernesto Ché Guevara, tomo 2, ENPES,
1990, pag 74.
5- Lenin V. I, O.C, T44; p332
6- Idem O.C, T35; p 552
7- Idem O.C, T44; p517
8- Idem O.C, T45; p 192
9- Idem. OC T 35, p 552
10- Ver V.I. Lenin. OC T 45; pp 85, 101.
11- V. I. Lenin. Idem; p 115.
12- V. I. Lenin OC, T33; p 46.
13- CEPAL . La economía cubana. Reformas estructurales y desempeño
en los noventa. Fondo de Cultura Económica.1997. pag 24.
14- Marx Carlos, el Capital, t 3, pp 456-460.
15- Ver:Susana Gago Rodríguez: La Relación de Agencia en la Empresa.
Análisis y Control de los Costos de la Agencia, Ministerio de Economía
y Hacienda, 1996 Madrid. Ampliamente utilizado en todo el epígrafe.
16- Idem; p14
17- Idem; p 74.
18- Ver: Fama E: "Agency Problems and the Theory of the Firm", Journal
of political economy # 88, 1980; pp 288-307
19- Tomado de: Joan E Ricard, Jordi Gual y otros, O. Cit; p 24.
20- Ver: José M. Páramo: ¿Es irrelevante la titularidad?,
Revista Economistas # 63; p 38.
21- Idem; p35.
22- Pugh DSD, J Hikson y otros The context of organization structures, en Administrative
Science Quarterly vol 1, #1, pag 91-114.
23- Gaspar Ariño Ortiz, "La Empresa Pública: una casa sin
amo", Revista Moneda y Crédito, #152, 1980; p25.
24- Idem; p 25.
25- Fernández Nuñez Joaquín. "La contradicción
propiedad - gestión y su solución en el Sistema Empresarial",
artículo en preparación.
Luis del Castillo Sánchez. Facultad de Economía, Universidad de la Habana. Departamento de Ciencias Empresariales.
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