Especial: Ampliación del Canal - Las razones del NO.

HISTORIA, DIPLOMACIA Y DERECHO EN EL PROYECTO

DE AMPLIACIÓN DEL CANAL

(Intervención del doctor JULIO YAO en el PRIMER FORO NACIONAL SOBRE LA AMPLIACIÓN DEL CANAL MEDIANTE UN TERCER JUEGO DE ESCLUSAS, organizado por la periodista Maribel Cuervo de Paredes en la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología – ULACIT – Panamá, 18 de julio de 2006, con la participación del expresidente Guillermo Endara y el Dr. Humberto Ricord, coordinador de la Unión Nacional por el No - UNNO)

I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y DIPLOMÁTICOS.

En el Tratado Hay-Bunau Varilla de 1903, impuesto por Estados Unidos a la Junta de Gobierno Provisional cuando el Estado panameño aún no estaba conformado, Panamá le otorgó a perpetuidad a dicha potencia todos los poderes, derechos y autoridadnecesarios para construir, manejar, mantener y proteger un Canal “como si fueran soberanos”, con entera exclusión de Panamá en el ejercicio de tales derechos dentro de lo que sería la Zona del Canal.

En el preámbulo de dicha Convención, se reconocía burlonamente que la soberanía sobre dicha franja residía “efectivamente” en la República de Panamá, perola historia nos enseña que Panamá nunca la ejerció y que desconocíamos por completo lo que sucedía en dicha Zona, tanto en relación con el funcionamiento y la administración del Canal como con el conjunto de actividades ajenas a la vía acuática.

Surgió así la noción de una “soberanía titular” panameña frente al ejercicio de la soberanía real por parte de Estados Unidos en nuestro territorio.De este modo se produjo una separación artificiosa entre el derecho a la propiedad y el usufructo de la misma.Panamá se quedó con el título mientras que Estados Unidos se adueñó del control efectivo, del goce, del usufructo de la Zona del Canal y del Canal.

Pero un funcionamiento perpetuo implicaba un mantenimiento perpetuo, y como la vía acuática tenía una vida útil limitada por sus condiciones físicas, era de esperar que, llegado el momento, Estados Unidos tendría que obtener el derecho de reconstruir sin límites el Canal o bien interpretar el mantenimiento perpetuo del Canal como el derecho de reconstruirlo perpetuamente, lo que no estaba contemplado en el Tratado Hay-Bunau Varilla.

A principios de los años treinta, Estados Unidos construyó la represa de Alajuela para aumentar la reserva de agua, ejerciendo los derechos que tenía de demandar tierras, aguas y tierras cubiertas por agua situadas fuera de la Zona del Canal que fueran necesarias para la construcción del Canal.Pero en 1936 se firmó el Tratado Arias-Roosevelt que dio por terminada la construcción del Canal y, por tanto, cesaron también los citados derechos.

Ese año, Estados Unidos decidió aumentar la capacidad del Canal, y el 24 de junio de 1940, su Congreso aprobó el proyecto de un Tercer Juego de Esclusas.La decisión final, como lo afirmó Gerstle Mack en La Tierra Dividida, “fue dictada casi completamente por consideraciones estratégicas”: permitir el paso de las más grandes naves de guerra de Estados Unidos. 

¿De dónde obtuvo Estados Unidos el derecho de construir un Tercer Juego de Esclusas, si el Tratado Hay-Bunau Varilla no lo permitía y el Tratado Arias-Roosevelt tampoco?Lo obtuvo de un canje de notas, un acuerdo secreto entre Panamá y Estados Unidos, del 1 de febrero de 1939, arrancado a Panamá como condición para la ratificación del Tratado Arias-Roosevelt que ese año, tres años después que Panamá lo ratificara, aún el Senado de Estados Unidos no le había dado consideración (1).Pero ese canje de notas (Hull-Boyd) carecía de validez jurídica, toda vez que no fue incluido entre los documentos propios del Tratado Arias-Roosevelt al momento de su ratificación.

En ese acuerdo secreto, se aceptó que “la palabra ‘mantenimiento’ cuando se refiera al Canal se extenderá (sic) en tal forma que permita la expansión y nuevas construcciones siempre que éstas se lleven a cabo por el gobierno de los Estados Unidos de América…” (2)

Pero el Tercer Juego de Esclusas, luego de un par de años de trabajo, fue suspendido porque Estados Unidos tuvo la necesidad de asignar esos recursos materiales y humanos a su participación en la Segunda Guerra Mundial.

Se autorizaron diversos estudios para aumentar la capacidad del Canal, incluyendo los de un Canal a Nivel.Los proyectos Robles-Johnson de 1967 incluían un acuerdo para determinar la factibilidad de un Canal al Nivel pero fueron rechazados por sectores representativos de Panamá, y la Asamblea Nacional de Panamá los archivó.

El Tratado del Canal de 7 de septiembre de 1977 contenía una opción para decidir entreun Canal a Nivel y un Tercer Juego de Esclusas pero Estados Unidos, que debía realizarla antes del 31 de diciembre de 1999, no lo hizo por razones políticas, considerando, además, que no tenía lógica entregarle un Canal nuevo a Panamá.

A partir de 1978, Japón se interesó en un Canal a Nivel y, tras intensos contactos, se suscribieron en 1980 Declaraciones Conjuntas entre Panamá y Japón al más alto nivel, pero tan pronto Ronald Reagan llegó al poder en enero de 1981, altos personeros de Washington asociados a la Bechtel Corporation (Casper Weinberger, George Shultz, George W. H. Bush, padre y otros) presionaron a Omar Torrijos para que se alejara de los japoneses, anulara sus compromisos con éstos y acordara renegociar los Tratados firmados en 1977.Según lo cuenta John Perkins en su obra Confesiones de un Sicario Económico (3), Torrijos se negó y fue víctima de un atentado el 31 de julio de 1981 por los servicios de inteligencia de Estados Unidos.

Eliminado Torrijos, en 1982 se constituyó el Comité Preparatorio para el Estudio de las Alternativas al Canal, al cual Estados Unidos se hizo invitar para sumarse a las pláticas entre Panamá y Japón e impedir que otra potencia dominara la agenda del nuevo Canal.El 2 de junio de 1986 se estableció la Comisión para el Estudio de las Alternativas al Canal entre los tres países, por un período de cinco años, pero la Comisión Tripartita no pudo desarrollar su cronograma de trabajos debido a la alevosa intervención de Estados Unidos de 1986 a 1989.La Comisión, boicoteada y desplazada, tuvo que hacer prácticamente todo entre 1990 y 1993.

Una de las tantas razones tras la intervención e invasión de Estados Unidos consistía en que Manuel Antonio Noriega, a pesar del atentado a Torrijos, continuó los nexos entre Panamá y Japón.Los japoneses estaban interesados en construir y financiar un Canal a Nivel, que entonces se estimaba en 20 mil millones de dólares, pero Estados Unidos, que no se oponía a la participación tecnológica y financiera de Japón, temía que este país controlara el Canal y determinara la estructura de los peajes, despejando el camino para relaciones estrechas entre Panamá y Japón.Ello constituía una intrusión inaceptable dentro del patio trasero de Estados Unidos, y el desenlace no se hizo esperar (4).

Como lo confesara el propio Noriega:“Quiero dejar esto en claro: la campaña de desestabilización lanzada por Estados Unidos en 1986, que culminó con la invasión de Panamá en 1989, fue el resultado del rechazo por parte de Estados Unidos de cualquier escenario en el cual el control futuro del Canal pudiera estar en las manos de un Panamá soberano e independiente – apoyado por Japón.”

Resultado: Japón cedió a las presiones de Estados Unidos, se distanció de Panamá, se eliminó el Canal a Nivel y se escogió la opción del Tercer Juego de Esclusas.Pese a que cada país aportó siete millones de dólares para los estudios, éstos no fueron equitativos porque no se consideraron alternativas distintas al Tercer Juego de Esclusas y porque las alternativas no canaleras que le interesaban a Panamá no fueron siquiera consideradas.

No era la primera vez que Estados Unidos invadía un país con motivo de un Canal. En mayo de 2002, el exministro de Relaciones Exteriores de Nicaragua, el padre Miguel D’Escoto, me explicó en México que en 1910 Nicaragua y Japón estuvieron negociando en secreto en París para construir un Canal.Pero Estados Unidos se enteró de las negociaciones, derrocó al gobierno, e invadió y mantuvo a Nicaragua ocupadapor décadas.

De allí que, cuando se dice que Panamá por primera vez decidirá su futuro al escoger la alternativa del Tercer Juego de Esclusas se incurre en una falacia: la alternativa fue escogida por Estados Unidos ahora como en 1903, en un proceso tortuoso signado por intrigas internacionales, torceduras de brazos e invasiones genocidas.Aún así, Catín Vásquez, ex ministro de Economía y Finanzas y presidente de la junta directiva de la Autoridad del Canal de Panamá, dijo ayer que ningún país está interviniendo en esta alternativa, que Panamá está tomando una decisión independiente y que ahora no hay ningún extranjero, como Bunau Varilla, decidiendo nuestra suerte.Claro, ¡es que los Bunau Varilla de ahora son panameños!

Y como toda opresión supone un conflicto entre las necesidades sociales y la codicia, entre la sociedad que es y la que debe ser, entre la norma jurídica y el poder, preguntémonos: ¿De qué manera esta minoría se las ha arreglado para adecuar su codicia sin límite a las exigencias de nuestra Constitución, que es y debe ser siempre garantía y escudo en la defensa de los intereses nacionales?¿De qué otra manera se las arreglan que no sea violando la Constitución?Según los gobiernos-ACP, es la Constitución la que debe adecuarse al proyecto y a su Ley Orgánica, y no el proyecto y la LeyOrgánica los que deben ajustarse a la Constitución.

El primer paso que dieron los gobiernos-ACP para adecuar la Constitución a su propia codicia fue reconocer que el Canal es patrimonio inalienable de la Nación panameña para, acto seguido, despojarnos del mismo e incorporarlo al patrimonio de la ACP, de la misma forma como Estados Unidos reconoció la soberanía titular o simbólica de Panamá sobre la Zona del Canal para, inmediatamente, en artículos subsiguientes, arrogarse exclusivamente el ejercicio de todo derecho soberano sobre esa franja dejando por fuera al legítimo dueño del territorio.

En efecto, el Artículo 315 de la Constitución dispone que “el Canal de Panamá constituye un patrimonio inalienable de la Nación panameña…”Así quedó consignado en noviembre de 1994.Pero el Artículo 2 de la Ley Orgánica de la ACP, aprobada por la Ley No. 19 de 11 de junio de 1997, aclara que el término “Canal” empleado en dicha Ley Orgánica, se refiere a la “vía acuática propiamente dicha, así como sus fondeaderos, atracaderos y entradas; tierras y aguas marítimas, lacustres y fluviales; esclusas; represas auxiliares, diques y estructuras de control de aguas.”Definido de esta manera, el Canal como patrimonio de la Nación panameña es solamente la zanja más las represas, diques y estructuras para el control de aguas.

Pero ocurre que conforme a los Artículos 257 y 258 de la Constitución Nacional, pertenecen al Estado “y no pueden ser objeto de apropiación privada”… “Las aguas marítimas, fluviales y lacustres y las riberas” de las mismas, así como “las tierras y las aguas destinadas a servicios públicos y a toda clase de comunicaciones”, de manera que casi todo lo que la ACP reconoce como Canal de Panamá ya era, sin requerir reconocimiento especial de ninguna clase, propiedad del Estado.De hecho, entonces, de la definición de Canal citada solamente son reconocidos como patrimonio de la Nación panameña los diques, las esclusas y algunas construcciones para el control del agua.

Con definición tan avariciosa y con los artículos 257 y 258 de la Constitución, se nos antoja redundante y a la vez carente de objetivo el Artículo 3 de la Ley de la ACP según el cual “el Canal constituye un patrimonio inalienable de la Nación panameña, por lo cual no puede ser vendido, ni cedido, ni hipotecado ni, de ningún otro modo, gravado o enajenado”.

Pero el Canal es mucho más que esclusas y diques. ¿Qué se hizo todo lo demás que integra el Canal y sin lo cual éste no puede funcionar?

Como por un acto de magia, los gobiernos-ACP hicieron desaparecer el Canal de la Constitución como patrimonio de la Nación para hacerlo reaparecer como patrimonio de la ACP dentro de su Ley Orgánica.Así lo consagra el Artículo 33 de la Ley de la ACP que define el Patrimonio de la entidad de la siguiente manera: “El patrimonio de la Autoridad estará constituido por:

“Primero: Las instalaciones, las infraestructuras, los edificios, los equipos y otros bienes muebles e inmuebles, adscritos al funcionamiento del Canal, que reciba la República de Panamá con motivo de la transferencia del canal, tales como plantas de energía eléctrica y de potabilización de agua, muelles y atracaderos, diques secos, estaciones de radio, telemétricas e hidrometeorológicas; áreas de desecho de material de dragado, vertederos, faros, boyas y otras ayudas de navegación; talleres, tuberías, naves, grúas, locomotoras, motores, vehículos, maquinarias, piezas, repuestos, materiales, mobiliario, sistemas de control de todo tipo, sistemas de computación y de comunicaciones y, en general, las instalaciones, sistemas, componentes, partes y otros bienes, mientras juicio de la Autoridad resulten necesarios o pertinentes para el funcionamiento y modernización del canal.”

Segundo: (Resumido) Los ingresos que perciba en concepto de peajes, derechos y tasas por el uso del Canal; los ingresos que se deriven de las concesiones que otorgue y de los demás contratos que celebre; cualquier otro bien y derecho que provenga, directa o indirectamente del funcionamiento del Canal, o del uso o arriendo de cualquier bien que forme parte del patrimonio; los ingresos que provengan de la venta de bienes muebles o inmuebles incorporados a su patrimonio; los ingresos que se perciban por el uso de las instalaciones, muebles y otros bienes en las riberas del Canal o en sus aguas y áreas adyacentes que formen parte de su patrimonio; cualquier otro bien, derecho o haber que le transfiera la ley, el Estado, los municipios, entidades internacionales, entidades autónomas o persona natural o jurídica.

En pocas palabras, ¡se lo llevaron todo! Para que no quede duda de a quién pertenece el Canal, el Artículo 130 de la Ley de la ACP señala que “el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, traspasará a la Autoridad la propiedad de todos los bienes descritos en el numeral 1 del artículo 33 de esta Ley, que reciba con motivo de la transferencia del canal…”Y el Artículo 131 de la misma Ley dispone: “El Registro Público, a solicitud de la Autoridad, inscribirá todas las tierras y las mejoras en ellas construidas utilizadas en el funcionamiento del canal, para que formen una o varias fincas registradas a nombre de dicha Autoridad.”

Como puede apreciarse, entre el Artículo 130 y el Artículo 131 de su Ley Orgánica, la ACP se adueñó ya no solamente de las esclusas y los diques que eran lo único que nos quedaba según el Artículo 2,sino también de “todas las tierras y mejoras en ellas construidas” que fueron transferidas a Panamá el 31 de diciembre de 1999 y que, en cuanto a las tierras, ya los Artículos 256 y 257 de la Constitución definían como propiedad inalienable del Estado.

Para que no quede duda sobre el carácter privatizador de la Ley Orgánica de la ACP, veamos el Artículo 4: “A la Autoridad le corresponde privativamente la operación, administración, funcionamiento, conservación, mantenimiento, mejoramiento y modernización del canal, así como sus actividades y servicios conexos”.Ésta es una transcripción literal del Artículo 316 de la Constitución Nacional y, a nuestro juicio, el adverbio privativamente resulta ocioso porque no juega ningún papel, pues bastaba con expresar que la ACP se ciñera a la Constitución y las leyes.

El Canal, como patrimonio inalienable de la Nación panameña, solamente lo fue en teoría desde noviembre de 1994, cuando se aprobó el Título Constitucional sobre el Canal, hasta junio de 1997, cuando se aprobó la Ley No. 19 de ese año mediante la cual se organizó la ACP y se anularon nuestros derechos como propietarios del Canal.En la realidad, el Canal pasó a ser patrimonio de la ACP cuando la vía interoceánica en su conjunto fue transferida, no a la República de Panamá cuyo gobierno de turno sólo la recibió a título provisorio, sino a la ACP, que ya tenía el traje hecho a la medida.¡Nos quitaron el Canal antes de que Estados Unidos nos lo devolviera!

Hemos visto cómo la ACP se adueñó del Canal, adecuando la Constitución a su Ley Orgánica.Veamos ahora cómo los gobiernos-ACP siguen ajustando la Constitución a su Ley Orgánica para negarle a la Nación panameña toda posibilidad de actuar como dueña de ese patrimonio que es el Canal.

A raíz del plebiscito y la amarga experiencia de las enmiendas introducidas a los Tratados del Canal, reformas constitucionales sucesivas incorporaron la condición de que todo tratado o contrato que celebre el Órgano Ejecutivo, así como cualquier enmienda, reserva o entendimiento, deben ser aprobados por el Órgano Legislativo y, posteriormente, por la Nación panameña en referendo en un período no menor de tres meses después de la aprobación legislativa.

El Artículo 319 de la Constitución, con anterioridad a las reformas de 2004, establecía que el Órgano Ejecutivo sometería a la aprobación del Órgano Legislativo y del pueblo a través de un referendo cualquier contrato que suscribiera con empresas particulares o pertenecientes a otros Estados sobre el Canal a Nivel o un tercer juego de esclusas. Sin embargo, este Artículo fue reformado y reemplazado tramposamente por el actual Artículo 325 que señala: “Esta disposición se aplicará también a cualquier propuesta de construcción de un tercer juego de esclusas… que proponga realizar la Autoridad del Canal de Panamá, ya sea por administración o mediante contratos celebrados con alguna empresa o empresas privadas o pertenecientes a otro Estado u otros Estados. En estos casos, se someterá a referéndum la propuesta de construcción…”

Allí donde decía “contrato”, los gobiernos-ACP pusieron “propuesta de construcción”, y así exoneraron a la ACP de una obligación legal que sí tenía el Órgano Ejecutivo en el precedente Artículo 319. ¡Por supuesto! ¿Por qué iba el pueblo, que no es dueño del Canal, a decidir cómo se construirá un tercer juego de esclusas, con todas las implicaciones que ello conlleva?Por ejemplo, ¿a quiénes se les otorgarán los contratos y en qué condiciones?¿Por cuánto tiempo?¿A qué costo?¿A cuánto ascenderán los intereses de los préstamos?¿Cuáles serían las consecuencias de un posible fracaso? ¿Quiénes se benefician y quiénes pagan?¿Cuáles serán los daños ambientales?¿Habrá limitaciones jurisdiccionales o regímenes especiales?¿Qué leyes y reglamentos se aplicarán? ¿Cuáles, si las hay, son las implicaciones geopolíticas?¿Cómo se resolverán los conflictos de interpretación?Y un largo etcétera.

Es como si fuéramos a remodelar nuestra casa, ampliarla en todo sentido.¿De qué nos vale aprobar los planos y diseños nada más si debemos firmar el contrato para el préstamo a ciegas, en blanco, sin conocer la cuantía y sin haberlo leído?Como deudores, tenemos derecho a decidir el monto de la deuda, los intereses y otras condiciones del préstamo, porque la deuda y las mejoras van a ser nuestras y no del capataz o el constructor.

¿Qué sentido hubiese tenido en 1903 que Estados Unidos sometiera a nuestra aprobación el diseño del Canal sin mostrarnos a la vez el proyecto de Tratado Hay-Bunau Varilla?Por supuesto que todos los panameños hubiésemos aprobado la propuesta de ingeniería, pero ¿cuántos panameños hubieran aprobado el Tratado?¡Prácticamente nadie!Recordemos que Panamá perdió la soberanía en el Tratado y no en el proyecto de construcción, que tampoco nos fue sometido para nuestra aprobación.

Dicen en la ACP que, por razones prácticas, no se someten los contratos al Órgano Legislativo ni al referendo, toda vez que se vislumbra un número plural de contratos y es imposible hacer un referendo por cada uno de ellos.Esto suena más a excusa que a respuesta, porque el problema iba a ser igual, fuese la ACP o el Órgano Ejecutivo quien los negociara.Y nosotros nos preguntamos si la verdadera razón no radicará en que, precisamente, el negociado consiste en repartir los contratos.Pero según la lógica de los gobiernos-ACP, para eliminar este problema de orden práctico, en lugar de encontrar una solución cónsona con el orden legal, simplemente había que eliminar de raíz la obligación constitucional y de allí surgió el trastrocamiento de la letra y la traición al espíritu de la Constitución.

Si no aprobamos que el Órgano Ejecutivo firme tratados sin someterlos al procedimiento constitucional, ¿por qué habríamos de aceptar que la ACP negocie contratos sin que el pueblo, que es el soberano, los conozca?

III.CARECE DE SENTIDO

Carece de sentido que este proyecto de ampliación sea sometido a referendo cuando ni siquiera está configurado como una propuesta de ingeniería de verdad y cuando sus datos han sido cuestionados seriamente sin que se hayan hecho las aclaraciones necesarias.Carece de sentido que esta obra – que constituye una contribución a la infraestructura global del comercio, el transporte marítimo y la comunicación – sea pagada del bolsillo de un país que asigna una enorme porción de su presupuesto al pago de los intereses de la deuda externa, que va in crescendo.Carece de sentido que este proyecto de ampliación, que beneficia al mundo, no sea pagado por los principales usuarios y beneficiarios del Canal y que el Administrador del Canal decida despreciativamente rechazar donaciones o contribuciones aduciendo un innecesario temor de que tales países y navieras le arrancarán concesiones intolerables a Panamá.Carece de sentido que este proyecto de ampliación sea sometido a aprobación tan acelerada cuando es más cierto que posible que, de no proceder con la prudencia y la cautela necesarias, esta obra puede sumir en la bancarrota a todo el país y hacerlo desaparecer como tal en el proceso.

Ante las circunstancias adversas y perversas que nos impone el gobierno-ACP, nuestro deber ciudadano nos llama a rechazar el referendo en las condiciones de dictadura en que está planteado porque este proyecto ya tiene visos de convertirse en la mayor estafa que haya sufrido la Nación panameña después del Tratado Hay-Bunau Varilla, pero si se nos somete a tan duro destino, entonces, por nuestra dignidad, por nuestra libertad y por las presentes y futuras generaciones, digamos ¡no a la imposición!¡No a la burla y al irrespeto!¡No a la arrogancia!¡No al proyecto de ampliación!

Notas

1. Julio Yao.El Canal de Panamá, Calvario de un Pueblo (Madrid:Editorial Mediterráneo, 1972), págs. 183-212.

2. Ibid.

3. John Perkins.Confessions o an Economic Hit Man (San Francisco, Cal:Berrett-Koehler Publishers, Inc.,págs. 158-161.

4. Manuel Noriega y Peter Eisner, The Memoirs of Manuel Noriega, America’s Prisoner (New York:Random Houe, 1997), págs. 173-176.

5. Ibid., págs. 56-57.