Panamá, Año V, No. 132 |
16 al 22 de octubre de 2006 |
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Marco A. Gandásegui, hijo* El impacto social de la ampliación del Canal de PanamáMuchas personas dedicadas a las ciencias sociales se inclinan por construir modelos de desarrollo basados en la formulación de propuestas y la presentación de hipótesis. Por ejemplo, si existen determinadas condiciones sociales (culturales, económicas, políticas) y se introducen una o más variables a la ecuación, es probable que puedan ocurrir, en un plazo determinado, ciertos hechos o relaciones sociales predecibles. En el siglo XX la teoría del desarrollo planteó que los logros que habían alcanzado ciertos países en materia social y económica, eran el resultado de un conjunto de políticas (variables) presentes en esos países y ausentes en otros. Como consecuencia, los teóricos del desarrollo recomendaban a los países de menor desarrollo relativo la adopción de algunas políticas (variables) ausentes para que contribuyeran a generar los cambios sociales ya observados en los más desarrollados. Las políticas recomendadas por los “desarrollistas” tuvieron éxito relativo. Otros teóricos planteaban la necesidad de introducir otras variables adicionales de carácter cultural (los funcional-estructuralistas). Entre las teorías que más se destacaron se encuentra la que enfocaba las relaciones de dependencia. Estos últimos teóricos insisten en la necesidad de modificar las relaciones entre las regiones menos desarrolladas de la “periferia” con los países poderosos del centro. Las diferentes teorías tenían un componente común: Había necesidad de reordenar algunos elementos estructurales de la sociedad mediante un proceso llamado de planificación para alcanzar los objetivos deseados. Hace varios lustros Panamá en forma explícita abandonó este criterio de planificación. Los últimos gobiernos de turno han considerado que el mercado es el mejor regulador de la distribución de los recursos y que no deben existir intervenciones extra económicas que intervengan sobre los procesos sociales. Esta política ha tenido problemas en la medida en que se nota una intervención estatal creciente en el comportamiento del mercado pero con un sesgo favorable a un sector de la sociedad. En particular, las políticas del Estado tienden a favorecer la transferencia de los recursos que se producen en el país a una fracción de inversionistas concentrados en el sector financiero de la estructura económica. Esta tendencia se extenderá hacia el futuro si no se toman las medidas necesarias a nivel de las políticas públicas. En estos momentos es aún más urgente estudiar estas tendencias en la medida en que se prepara un mega-proyecto en torno al Canal de Panamá. El país estaría en mejores condiciones de aprovechar esta oportunidad para impulsar el crecimiento integral del país mediante un plan de desarrollo nacional. La agenda nacionalEn la actualidad, el pueblo panameño coloca tres problemas en su agenda como prioritarios para resolver. En primer lugar, el desempleo que afecta a un alto porcentaje de los hogares del país. Sigue en importancia la violencia social que afecta las comunidades del país, especialmente las urbanas. En tercer lugar, se ubica la corrupción muy instalada tanto en el sector público como en el sector privado. Cada uno de estos problemas es el producto de políticas económicas que inciden negativamente sobre la calidad de vida de los panameños y genera sectores sociales cada vez más pobres. (1) En este marco, la propuesta de ampliación del Canal de Panamá, mediante la construcción de un tercer juego de esclusas, ha creado expectativas en torno a la forma en que podría contribuir a la solución de los problemas del país. Por un lado, hay quienes plantean que las inversiones generadas por el mega-proyecto contribuirían a mitigar la pobreza y las desigualdades económicas que caracterizan a la sociedad panameña. Por el otro, se señala que la falta de transparencia de la propuesta gubernamental en torno al proyecto y la falta de un plan de desarrollo nacional convertirían la propuesta en un mecanismo para continuar con las desigualdades económicas, los despilfarros y la pobreza. (2) A continuación se examinarán las distintas formas en que la propuesta de ampliación del Canal de Panamá, presentada por el gobierno nacional (construcción de un tercer juego de esclusas), podría impactar a la estructura social panameña. El impacto de la propuesta se mediría proyectando el comportamiento de tres variables a 2025. Estas variables son población, empleo y pobreza. Para el análisis se han manejado tres escenarios diferentes. En primer lugar, un escenario de país en que no se ejecutaría la propuesta de ampliación gubernamental. En segundo lugar, un escenario en que el proyecto de construcción del tercer juego de esclusas, tal como ha sido presentado por el gobierno nacional, se ejecutaría. En tercer lugar, un escenario diferente, en que la ampliación del Canal de Panamá se hiciera en el marco de un plan de desarrollo nacional. Este último escenario incluiría la incorporación de correctivos a la propuesta técnica (financiamiento, proyecciones económicas, así como consideraciones ambientales y de ingeniería). (3) La elaboración de un Plan de desarrollo nacional está contemplada en el ordenamiento jurídico panameño. Según la Constitución Política de Panamá, (Artículo 277), “el Estado planificará el desarrollo económico y social, mediante organismos o departamentos especializados cuya organización y funcionamiento determinará la Ley”.Por ello existen en la estructura gubernamental (y en las leyes presupuestarias) direcciones o departamentos de planificación económica, planificación social, planificación regional, planificación de la educación, planificación de la salud, entre otros. Las tres variables seleccionadas sirven para medir el impacto de la ampliación de la vía acuática sobre la estructura social del país. La variable población se analizará utilizando las proyecciones oficiales de la Contraloría General de la República. Para la variable empleo se utilizarán estadísticas también de la Contraloría y de la CEPAL, esta última es una instancia perteneciente a la ONU. Por último, la variable pobreza se abordará utilizando estudios sobre esta materia realizados por el gobierno nacional y criterios elaborados por el PNUD, también de la ONU. Desde el punto de vista técnico, es decir, que puede medirse objetivamente, la construcción del tercer juego de esclusas (que sería más grande que los dos juegos existentes) beneficiaría la ruta marítima que facilita el comercio entre los puertos de la R.P. China y de la costa oriental de EEUU que demanda barcos porta-contenedores más grandes. La inversión, en primera instancia, calculada por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), es de US$5.25 mil millones y se haría en un período de siete años, empleando un promedio anual de 3 mil trabajadores. Las nuevas esclusas recibirían barcos con un desplazamiento máximo de 150 mil toneladas y utilizarían un sistema de tinas para ahorrar el consumo de agua proveniente de las reserva existente en el lago Gatún. Según las proyecciones económicas elaboradas por la ACP, la operación del Canal una vez construido el tercer juego de esclusas puede arrojar beneficios económicos importantes para Panamá. La ACP calcula que podría transferir al tesoro nacional cerca de US$30 mil millones entre 2006 y 2025. Un promedio de US$1.5 mil millones anuales. El uso de estos recursos para impulsar el desarrollo de Panamá, disminuir la pobreza, promover el empleo productivo y acabar con la extrema desigualdad, es el tema de este trabajo. PoblaciónSe estima que la República de Panamá tenía una población de 3.2 millones de habitantes en 2005. La proyección de población para 2025 realizada por la Contraloría General estima que en esa fecha el país tendrá 4.2 millones. (4) Significa que el país tendría un crecimiento anual de población del 1.4 por ciento en ese período de 20 años. La pregunta que hay que hacerse es si el futuro crecimiento de la población variaría si se ejecuta la propuesta de ampliación del Canal de Panamá. La otra interrogante consiste en saber si un plan de desarrollo nacional tendría algún tipo de impacto cuantitativo sobre la población del país. Cuadro Nº1: Población de Panamá 2005-2025 (en miles)
Fuente: División de Población del Departamento de Asuntos Económicos ySociales de las Naciones Unidas, WorldPopulation Prospects: The 2004 Revision and World Urbanization Prospects: The 2003 Revision, http://esa.un.org/unpp, El país no experimentará un crecimiento de población más rápido que el pronosticado si se realiza la propuesta de ampliación. Se puede apreciar, si se toma en consideración el Cuadro Nº1, que el crecimiento de la población se concentrará más en las áreas urbanas. Si las tendencias históricas no experimentan cambios significativos, el crecimiento más importante se producirá en el área metropolitana del país, que rodea el Canal de Panamá. En esta área se encuentran las ciudades terminales de Panamá y Colón así como los distritos de San Miguelito, Arraiján y La Chorrera. Se estima que el crecimiento de la población urbana será más rápida sin tener contemplado el proyecto de ampliación del Canal. Según un estudio realizado por la ACP, el área metropolitana tenía en 2005 una población de 1.5 millones de habitantes. El mismo estudio estima que en 2025 el área metropolitana tendría una población 2.1 millones habitantes.(5) Es decir, el crecimiento promedio anual de la población sería del 1.7 por ciento. Esta cifra se basa en un estudio de consumo de agua realizado por la ACP en 2000 que tampoco contemplaba una ampliación del Canal de Panamá. Para hacer los estudios comparativos del caso, se tendría que estimar una proyección de la población para el área metropolitana que contemplara la propuesta de ampliación del Canal. En este caso, se tendría que hacer, por un lado, una proyección sin un plan de desarrollo nacional y, por el otro, una proyección con un plan de desarrollo. En el caso de un escenario que contempla la ampliación del Canal sin un plan de desarrollo, el crecimiento de la población del área metropolitana crecería entre 2005 y 2025 a un ritmo anual de 1.9 por ciento producto de las migraciones forzadas del interior. Este crecimiento daría como resultado una población estimada de 2.4 millones de habitantes en el área metropolitana en 2025. La población sobrante de los 300 mil habitantes que se agregarían a la población tendría que competir en forma desordenada con las personas que ya son residentes en el área metropolitana para satisfacer sus necesidades espaciales (vivienda), de empleo y satisfacer necesidades básicas (salud, educación, alimentos, etc.) Como veremos más adelante, el crecimiento económico mitigará, en parte, la pobreza pero la desigualdad hará que esta población sobrante se sume a las familias que ya viven en pobreza y extrema pobreza. En el caso de un escenario que contempla la ampliación del Canal con un plan de desarrollo, la población del área metropolitana crecería entre 2005 y 2025 a un ritmo anual de 1.6 por ciento producto de una distribución integral de la población sobre la totalidad del territorio nacional. Esta tasa de crecimiento daría como resultado una población estimada de 2.0 millones de habitantes en el área metropolitana en 2025. (6) Cuadro Nº2: Población del área metropolitana de Panamá 2005-2025 (en miles), según variantes de la ampliación del Canal de Panamá
EmpleoSe estima que la República de Panamá tenía una población económicamente activa (PEA) de 1.297 millones de habitantes en 2005. La proyección de la PEA para 2025 realizada por la Contraloría General estima que en esa fecha el país tendría una PEA de 1.801 millones. (7) Significa que el país tendría un crecimiento anual de la PEA del 1.6 por ciento en ese período de 20 años. La pregunta que hay que hacerse es si el futuro crecimiento de la PEA variaría si se ejecuta la propuesta de ampliación del Canal de Panamá. La otra interrogante consiste en saber si un plan de desarrollo nacional, ejecutado simultáneamente con la propuesta de ampliación del Canal, tendría algún tipo de impacto cuantitativo sobre la PEA del país. Conocer la PEA es necesario para conocer los indicadores asociados con el empleo y el desempleo. Panamá ha tenido una tasa de desempleo muy elevada históricamente. En las primeras décadas de la segunda post-guerra (1950-1970) el desempleo fluctuaba cerca del 7 por ciento de la población ocupada. En la década de 1980 superó el 10 por ciento. En la década de 1990 se acercó al 15 por ciento. En la actualidad, el desempleo según las fuentes oficiales ha disminuido a menos del 10 por ciento, cercanas a las tasas de la década de 1980. La disminución ha sido, sin embargo, el producto de un cambio en la forma de calcular el desempleo. Funcionarios de gobierno pronostican que el nuevo sistema de cálculo llevará el desempleo en Panamá a una tasa del 3 por ciento en un corto plazo. Cuadro Nº 3: Población económicamente activa en Panamá, 1965-2005
Fuente: DEC, 2006, Encuesta de hogares de 2005, Cuadro Nº 441.01 Al igual que la población general, se puede observar en el cuadro Nº3 como ha crecido la población económicamente activa en las últimas décadas. En apenas cuarenta años la PEA se multiplicó cuatro veces. La población desocupada también ha crecido, incluso a un ritmo aún mayor. La tasa de crecimiento de la PEA ha estado disminuyendo junto con la tasa de crecimiento de la población en los últimos decenios. La pérdida de velocidad del crecimiento de la PEA continuará en las próximas décadas producto de la disminución de la tasa de crecimiento de la población. En el Cuadro Nº4 se aprecia que entre 2005 y 2025 la tasa de crecimiento de la PEA se reducirá a la mitad. Mientras que a principios del siglo XXI la tasa de crecimiento anual de la PEA supera, por un margen muy pequeño, el 2 por ciento, en 2025 disminuirá a casi el 1 por ciento. Cuadro Nº4: Tasa de crecimiento quinquenal de la población económicamente activa (PEA) en Panamá, 2005-2025
CEPAL, 1999, “América latina: Población economicamente activa total”, Boletín Demográfico, Nº64. La disminución del crecimiento de la PEA puede interpretarse en forma positiva en la medida en que la presión por empleos podría disminuir en teoría. La lógica se basa en que mientras que la economía sigue generando empleos a una tasa fija, la tasa de crecimiento de la PEA disminuye. Sin embargo, la lógica no se ajusta a la realidad ya que la existencia de un mercado de empleos no planificado produciría una inmigración de trabajadores extranjeros. Los trabajadores extranjeros tendrían como efecto frenar el incremento de los salarios y estabilizar el mercado de los inversionistas. Cuadro Nº 5 Población económicamente activa en Panamá, 2005 - 2025
Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de los otros cuadros y proyecciones propias. En el Cuadro Nº 5 se puede apreciar las proyecciones de crecimiento de la PEA en los próximos 20 años, según las diferentes opciones que presenta la propuesta de ampliación del Canal de Panamá. Si no se efectúa la inversión en el “mega-proyecto”, es probable que la tasa de desempleo se mantenga en torno a la cifra histórica. Es decir, cercana al 10.3 por ciento. Esta cifra representaría en 2025 un total aproximado de 180,100 desocupados, comparados con los 136,845 que arroja la Encuesta de Hogares realizado en 2005. En cambio, con la ampliación efectuada sobre la base de la propuesta presentada por el gobierno nacional, habría un incremento del desempleo del uno por ciento (11.3%) generando un incremento del desempleo de 18,010 trabajadores. Este incremento sería el producto de un crecimiento de mano de obra sin la correspondiente oferta de plazas de empleo. El tercer escenario, que contempla un plan de desarrollo nacional, que ejercería un control sobre los movimientos migratorios y la generación de empleos productivos en la economía, daría como resultado una disminución del desempleo. El desempleo bajaría al 6.0 por ciento. Es decir, 108,080 trabajadores desempleados. Empleo informalEl gobierno panameño ha incorporado recientemente la categoría empleo informal en su plan de estadísticas. La categoría es muy útil para el estudio y el seguimiento de la situación del empleo en Panamá. Además, la nueva categoría puede servir para efectuar proyecciones hacia el futuro. El empleo informal en Panamá, según la DEC,“comprende a la población ocupada de 15 años y más de edad no agrícola... sin acceso a la seguridad social o sin contrato de trabajo en empresas privadas, por cuenta propia, en el servicio doméstico o trabajador familiar”. El empleo informal, puntualiza la DEC, se caracteriza por su bajo nivel de organización. Hay “poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como factores de producción”. Las relaciones laborales están basadas en empleo ocasional, en el parentesco o en relaciones sociales más que en garantías formales y con menos de 5 empleados”. Además, agrega la DEC, “son empresas no constituidas en sociedades, tienen menos de 5 empleados, que no pueden ser consideradas como casi-sociedades. Es decir, empresas que no son entidades jurídicas separadas con independencia de sus propietarios y que no llevan una contabilidad completa que permita la separación financiera de las actividades de producción de la empresa y de otras actividades de su(s) propietario(s)”. En 2005 el empleo informal representaba en Panamá el 46.6 por ciento del total de la PEA. (ver Cuadro Nº6) Es decir, un total de 467,303 trabajadores laboraban en el sector informal. Según esta información, casi la mitad de los trabajadores panameños no eran productivos, no generaban riquezas. Los economistas dirían que no agregaban valor a su trabajo. Las estadísticas panameñas no incluyen en el empleo informal al sector primario o agropecuario. Excluye a más de 300 mil trabajadores. La mayor parte de la población rural es informal en la medida en que está compuesta por campesinos de subsistencia, campesinos sin tierra y trabajadores rurales itinerantes, entre los cuales se incluyen los trabajadores indígenas. El empleo informal es mayor en el sector productivo (secundario o manufacturero) que en el sector terciario (de servicios). Más de la mitad de los trabajadores en el sector secundario son informales. Un poco menos de la mitad del sector terciario son informales. Hay que destacar el hecho que, según la DEC, el 75 por ciento de la PEA está en el sector servicios (terciario) de la economía. Según esta distribución por sector, 100 mil trabajadores del sector productivo sería informal (de un total de 214 mil). En cambio, cerca de 350 mil trabajadores del sector servicios serían informales (de un total 780 mil). Cuadro Nº6: Empleo informal en Panamá, según sector 2004 y 2005(%)
Fuente: DEC, 2006, Encuesta de hogares de 2005, Cuadro Nº 441.07. Las estadísticas de la DEC proporcionan información sobre el empleo informal según ocupación. Según la DEC, la proporción más alta de informalidad se concentra en el sector compuesto por obreros de la construcción y de la manufactura. De cada tres trabajadores de este sector, dos son informales. (Ver Cuadro Nº7) Sigue muy de cerca el sector compuesto por vendedores ambulantes y otros. Los vendedores ambulantes y otros constituyen el sector con mayor número de personas.También son numerosos los trabajadores del sector de empleados de servicios y comercio que se encuentran formando parte del empleo informal. Cuadro Nº7: Empleo informal en Panamá en 2004 - 2005, según ocupación (%)
Fuente: DEC, 2006, Encuesta de hogares de 2005, Cuadro Nº 441.11. La propuesta de ampliación del Canal no contempla reducir la informalidad en el empleo en Panamá. En el caso hipotético que lo contemplara, se podrían hacer algunas aproximaciones sobre el impacto que tendría. Lo primero que tendría que contemplarse es la reducción del empleo informal, en general. La segunda prioridad consistiría en reducir el empleo informal en los sectores más afectados como son los destacados en el Cuadro Nº8. Con un plan de desarrollo nacional se puede reducir el empleo informal en un 50 por ciento. Significa realizar inversiones estratégicas en los sectores productivos y en el sector terciario (servicios y comercio). La creación de empleos, con un control sobre los procesos migratorios, le permitiría al país incorporar a la mitad de los empleos informales a la economía formal. Con la reducción del empleo informal del 46 por ciento en 2005al 20 por ciento en 2025, se multiplicaría la producción nacional varias veces y se reduciría el desempleo a una fracción de lo que representa en 2006. Cuadro Nº8: Empleo informal en Panamá, 2005 y proyecciones para 2025 con un plan de desarrollo, según ocupación
Fuente: *DEC, 2006, Encuesta de hogares de 2005, Cuadro Nº 441.11. PobrezaSegún el Grupo de Análisis Socio-laboral, en 2004 el 40 por ciento de la población panameña se encontraba por debajo de la línea de pobreza. A su vez, la pobreza extrema representaba el 19 por ciento.(8)Mientras tanto, el Banco Mundial señalaba que en 1997, “a pesar del nivel relativamente alto del PIB en Panamá, más de un millón de personas (el 37 por ciento de la población) viven bajo la línea de pobreza y, de éstos, más de medio millón (el 19 por ciento de la población) viven en condiciones de extrema pobreza”. Además, el Banco Mundial plantea que “la mitad de todos los niños panameños viven en condiciones de pobreza”. (9) La pregunta que hay que hacerse es si la pobreza variaría si se ejecuta la propuesta de ampliación del Canal de Panamá. La otra interrogante consiste en saber si un plan de desarrollo nacional, que acompañe la propuesta de ampliación, tendría algún tipo de impacto cuantitativo sobre la población del país que vive bajo la línea de pobreza. El gobierno panameño ha realizado dos encuestas de niveles de vida (1997 y 2003) para medir la pobreza y su distribución en el país. Ambas encuestas arrojaron que en Panamá el 37 por ciento de la población vive bajo la línea de pobreza. Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la pobreza en Panamá está asociada a factores como la educación y la nutrición. Utilizando técnicas tomadas del Banco Mundial calcula que invirtiendo (de manera focalizada) recursos relativamente pequeños, la pobreza se puede eliminar en Panamá. Cuadro Nº 9: La distribución de lapobreza en Panamá, 2003
Fuente: MEF, 2005, La pobreza en Panamá. Encuesta de niveles de vida (2003), Panamá: MEF. “Se estima que el esfuerzo redistributivo mínimo para erradicar la pobreza total en Panamá, significaría transferir directamente a los pobres el 3.7 por ciento del Producto Interno Bruto, es decir B/.448 millones anuales, para que esta población consuma el valor de la línea de pobreza general. De otra parte, para que las personas en condición de pobreza extrema pasen a la condición de pobres no extremos, el esfuerzo de redistribución mínimo sería del orden de B/.104 millones anuales, con lo cual este grupo de personas tendría un nivel de consumo anual igual al valor de la canasta mínima de alimentos”. (10)
A pesar de contar con estas cifras, el gobierno nacional no ha presentado un plan de desarrollo nacional para proceder a la “erradicación” de la pobreza. Por su lado, un informe del PNUD dice que “el desarrollo humano progresa con demasiada lentitud. Para muchos países, la década de 1990 fue de desesperación. Alrededor de 54 países son ahora más pobres que en la década de 1990. En 21 países se ha incrementado el porcentaje de personas que pasan hambre. Mueren más niños menores de 5 años de edad. La matrícula en la escuelas primarias está descendiendo. Pocas veces se habían producido semejantes retrocesos en las tasas de supervivencia”. Según el PNUD, “otra señal de la crisis de desarrollo es que en 21 países se ha producido un descenso del índice de desarrollo humano”.p2 El PNUD llama la atención sobre los peligros que representa la desigualdad y la pobreza. “En muchos países de América latina la desigualdad sigue siendo extremadamente elevada. De persistir, estos fuertes incrementos en la desigualdad pueden tener efectos directos en el desarrollo humano y en la estabilidad social”. (12) p39 El PNUD señala que a pesar de un rápido crecimiento económico un país no puede superar los problemas de la pobreza. “Con niveles de desigualdad constantes, un país necesita crecer anualmente un 3 por ciento o más para duplicar los ingresos en una generación”. Es decir, en 2035 Panamá podría aspirar a reducir a la mitad el número de personas bajo la línea de pobreza. Un estudio del PNUD, publicado en 2003, realizado por R. P. De Barros, M. De Carvalho y S. Franco, presenta un mecanismo que le permitiría a Panamá reducir en forma significativa la pobreza. (13) La metodología consiste en estudiar la contribución del crecimiento económico y la reducción de la desigualdad para mitigar la pobreza. Según el PNUD “la pobreza en Panamá es principalmente el producto de un alto grado de desigualdad y no de la escasez relativa de recursos”. (187) Entre sus conclusiones, señala que si se pone más atención a la reducción de la desigualdad se puede reducir significativamente la pobreza. “Cuando la pobreza en Panamá es menor, ello no se debe generalmente a un menor grado de desigualdad, sino a una mayor disponibilidad de recursos. Se observó que cuando la pobreza en Panamá es mayor, ello se debe generalmente a un grado mayor de desigualdad y no a un ingreso promedio menor”. (14) (187) “Para obtener reducciones de 10 puntos porcentuales en los grados de pobreza, basándose únicamente en un crecimiento equilibrado, serían necesarios aumentos en el ingreso promedio del 38%. De esta manera, aún con una tasa de crecimiento del 3% anual en el ingreso per cápita, serían necesarios 11 años para que la pobreza decreciera en un 10 por ciento”. (189) Para que la pobreza se reduzca a la mitad, utilizando la estrategia de crecimiento equilibrado, se requerirían aumentos en el ingreso per cápita del 130 por ciento. A una tasa de crecimiento del 3 por ciento se necesitarían 28 años para reducir la pobreza a la mitad. (190) Los estudios realizados por el PNUD, plantean que Panamá tiene una ventaja relativa para combatir la pobreza que es su “ingreso promedio relativamente elevado”. Sin embargo, “se dificulta por el alto grado de desigualdad prevaleciente”. Sobre la base de las recomendaciones del PNUD, se pueden destacar tres elementos importantes para desarrollar un plan: “Las reducciones en el grado de desigualdad reducen la pobreza, “Las reducciones en el grado de desigualdad presentan rendimientos crecientes en la reducción de la pobreza, “Cuanto mayor sea la disponibilidad inicial de recursos, más eficaces serán las reducciones en el grado de desigualdad sobre la pobreza”. (190) Los estudios del PNUD señalan, también, que la reducción de la desigualdad es el método más eficaz para combatir la pobreza. “Mientras que los primeros 5 puntos porcentuales de reducción de la pobreza requieren una disminución del 8.5% en el grado de desigualdad, la disminución de 5 puntos porcentuales adicionales en el grado de pobreza exige una reducción adicional en la desigualdad de apenas 6.5%”. (191) Según el PNUD “en virtud de que Panamá es un país relativamente rico, pero muy desigual, el impacto del crecimiento sobre la pobreza será siempre limitado... (Los) resultados revelan que la reducción en el grado de desigualdad es un factor indispensable en cualquier estrategia que resulte eficaz para combatir la pobreza en Panamá... Si sólo hay crecimiento sería virtualmente imposible reducir la pobreza a la mitad en 25 años. Si se combinara el crecimiento con las reducciones en el grado de desigualdad se podría alcanzar esta meta en menos de una década”. (192) El PNUD agrega que para reducir la pobreza a la mitad se tendría que aumentar el crecimiento equilibrado en 112 por ciento o reducir la desigualdad en un 13 por ciento. También es posible una combinación para cortar por la mitad la pobreza: Con un 30 por ciento de crecimiento y un 7.5% de reducción en el grado de desigualdad se reduciría la pobreza en un 50 por ciento. El PNUD finaliza afirmando que la pobreza puede reducirse significativamente en Panamá siempre y cuando se aplican políticas dirigidas a la reducción del grado de desigualdad. Con el combate a la desigualdad, “sería posible reducir la extrema pobreza a la mitad en menos de una década”. (198) La desigualdad La noción de igualdad es parte del lenguaje político latinoamericano desde el siglo XIX, probablemente bajo la influencia de la Ilustración francesa de la época. En el caso particular de Panamá, en el siglo XIX se destacó Justo Arosemena quien teorizaba sobre la democracia y otras formas de gobierno. “Ante todo, señala Roberto Gargarela, estos autores pensaban que asegurar el valor de la participación política requería de ciertas precondiciones sociales y económicas. En general, las mismas debían incluir la organización de la comunidad en unidades pequeñas y el cultivo de la virtud cívica”. Gargarela agrega que “el ideal del autogobierno defendido por tales visiones requería de una sociedad igualitaria y compuesta por individuos situados en posiciones sociales similares... Esa es la razón por la que una sociedad comprometida con el valor del auto-gobierno debería preocuparse sobre todo por la distribución de recursos” (15) Todo indica que Panamá no reúne estas condiciones planteadas por Justo Arosemena y otros pensadores de la Ilustración. Sin embargo, son los valores que se mantienen en un sitial muy especial y a los que los países más desarrollados aspiran alcanzar. Como señala Gargarela, todos los pensadores que teorizaban y teorizan aún sobre la mejor forma de gobierno (o de vida política) siguen planteando la necesidad de que existan “ciertas precondiciones sociales y económicas”. En el caso de Panamá, si existen o se avecinan condiciones “económicas y sociales” propicias es necesario preverlas y preparar un plan de acción para aprovechar la coyuntura. Hay que recordar que no es sólo el crecimiento económico que le permitirá a Panamá mitigar o “erradicar” la pobreza. El crecimiento tiene que combinarse con una reducción de la desigualdad. Según Carlos Sobrado, consultor del Banco Mundial, en el caso de Panamá, “por cada balboa de consumo declarado por los hogares del quinto quintil, los hogares en el primer quintil reportaron 7 centavos... Los miembros del quintil superior declararon niveles de consumo e ingreso tres veces mayores que el promedio nacional. (Además), mientras que el quintil inferior consume el 3.5 por ciento del consumo total, el quintil superior consume el 53 por ciento”. (Anexo 10, 1) (16) Sobrado agrega que “cuando se compara con los países de América latina, ninguno de ellos presenta una mayor desigualdad de ingreso que Panamá”. (4) Cuadro Nº10: Distribución de consumo e ingreso por quintil en Panamá, 1997.
Fuente: Cuadro A10.2, “Desigualdad en Panamá”, Panamá. Estudio sobre pobreza, Washington: Banco Mundial, Anexo 10, p2. Según el PNUD, si Panamá reduce su índice de desigualdad en 13 puntos, actualmente cercano a 59, a 46 puntos (según la escala Gini) podría reducir la los niveles de pobreza del 40 por ciento al 20 por ciento. En la actualidad, Costa Rica tiene un índice de desigualdad (Gini) igual a 46 puntos. Para ello, Panamá tendría que invertir los recursos del Canal de Panamá en el marco de un plan de desarrollo nacional para garantizar la formación de la población (educación y nutrición) y en la generación de empleos plenos (disminuyendo el empleo precario e informal). En la propuesta de ampliación del Canal hay que incluir un plan para reducir el empleo informal en Panamá. El primer objetivo sería reducir por lo menos a la mitad el empleo informal. La segunda prioridad consistiría en reducir el empleo informal en los sectores productivos y de servicios. (Ver Cuadro Nº8). El asesor del Banco Mundial, Carlos Sobrado, apunta a que “la educación es el principal factor determinante de la desigualdad en Panamá”. p6 El índice de desigualdad de Dinamarca, en Europa, es igual a 33 puntos. Panamá tendría que mantener su ritmo de inversiones en los sectores de educación y empleo por un total de 20 años para alcanzar ese objetivo. Precisamente, sería en 2025 que Panamá podría decir que utilizó los recursos del Canal de Panamá para alcanzar las metas de desarrollo que anhelan todos los sectores sociales del país. La desigualdad se puede medir de diferentes maneras. Por un lado, están los indicadores como educación, nutrición y empleo. Por el otro, la movilidad social que se mide mediante la ocupación y el ingreso. Además, por la situación de clase que se mide por la inserción de los trabajadores en la estructura productiva del país. Mucho se ha discutido sobre la educación y la nutrición. También hay estudios descriptivos sobre el desempleo. Muy poco se ha estudiado sobre la movilidad social y mucho menos sobre la situación de clase. Educación Los niveles escolares se han estancado en Panamá en los últimos diez años. En las áreas rurales e indígenas la situación se ha puesto aún peor. Igualmente ocurre en las áreas marginales(sub urbanas) de las ciudades del país. Hay una clara diferenciación entre quienes reciben una educación integral y una mayoría que sólo alcanza obtener una educación precaria. Sólo el 34 por ciento de los adolescentes que viven en la extrema pobreza tienen acceso a la educación secundaria. En cambio, el 85 por ciento de los mismos adolescentes (entre 12 y 17 años de edad) que no son pobres tienen acceso a la educación media. En el caso de la educación universitaria (18 a 24 años de edad), sólo el 4 por ciento de los pobres tiene acceso a ese nivel superior. En cambio, el 35 por ciento de los no pobres obtienen educación superior.(Ver Cuadro Nº11) Cuadro Nº 11: Tasas netas de matrícula en Panamá, por nivel educativo, 1997, (%)
Fuente: Cuadro A4.17. Tasas netas de matrícula, por nivel educativo. Panamá. Estudio sobre pobreza, Washington: Banco Mundial. Al eliminar la mitad de la pobreza, mediante la aplicación de un plan de desarrollo nacional con una política de disminución de la desigualdad correspondiente al 50 por ciento, la pobreza se reduciría al 20 por ciento de las familias y la educación primaria se haría universal en 2025. La tasa neta de matrícula de los adolescentes entre 12 y 17 años de edad (educación secundaria) aumentaría del 80 al 93 por ciento. La tasa neta de matrícula de los jóvenes entre 18 y 24 años de edad (universitarios) subiría al 55 por ciento. Con una política de disminución de la desigualdad del 85 por ciento, la pobreza se reduciría al 6 por ciento y la educación secundaria, al igual que la primaria, se haría universal en 2025. Movilidad social La movilidad social intergeneracional que caracterizaba a la sociedad panameña a mediados del siglo XX se ha estancado. Cada vez más los hijos de trabajadores siguen siendo trabajadores y los hijos de familias acaudaladas son aún más acaudalados. Un estudio del Wall Street Journal apunta al hecho que en EEUU mientras que en la década de 1980 sólo el 20 por ciento del éxito de una persona podía atribuirse a sus padres, en la actualidad (2006) entre el 45 y 60 por ciento del éxito de una persona pude atribuirse a sus padres. (17) En el caso de Panamá, la falta de una buena educación y la escasez de empleos productivos dificulta la movilidad social vertical de quienes tienen poco y aspiran escalar posiciones en la sociedad. En el Cuadro Nº12 se aprecia que casi la mitad de la población ocupada en Panamá tiene empleos informales, de baja o ninguna productividad. El informalidad es mayor en el sector manufacturero y de la construcción (secundario) que en el sector de comercio y servicios (terciario). Cuadro Nº12: Movilidad social y empleo informal. Encuesta de Hogares, 2005-2025 (miles)
Con un plan de desarrollo nacional complementado por una política de disminución de la desigualdad correspondiente al 50 por ciento, el empleo informal se reduciría al 20 por ciento. En términos absolutos disminuiría de 467 mil trabajadores (2005) a 345 mil en 2025. Situación de clase Con la política económica de ajuste, los trabajadores se están quedando desempleados, sin posibilidades de incorporarse al mercado. Según las estadísticas del gobierno, la inserción de los trabajadores en el mercado es cada vez más precaria, sólo encontrando oportunidades como subempleados o aceptando contratos parciales. Más del 20 por ciento de los trabajadores tienen empleos de tiempo parcial. Otro porcentaje similar tiene empleos de tiempo completo pero reciben remuneraciones por debajo del salario mínimo. Cuadro Nº13: Población ocupada, subempleo visible e invisible. 2004-2005
Con un plan de desarrollo nacional que disminuya la desigualdad correspondiente en un 50 por ciento, la ocupación de tiempo parcial se reduciría al 10 por ciento del total de la PEA. Conclusiones
Notas: 1. El PNUD define la pobreza como “la situación en la cual una familia no posee los medios suficientes para satisfacer sus necesidades más básicas, en cuyo caso, pobreza es sinónimo de insuficiente capacidad de consumo. (También) podemos entenderla como la situación en la cual el valor de los bienes producidos por una familia, directamente en su propio negocio o indirectamente trabajando en otras empresas, es inferior a lo que ésta necesita para satisfacer sus necesidades básicas. En este caso, pobreza se interpreta como insuficiente capacidad productiva efectiva”. Ver PNUD (R. P. De Barros, M. De Carvalho y S. Franco), 2003, La igualdad como estrategia de combate a la pobreza en Panamá, Panamá: PNUD. 2. ACP, 2006, Propuesta de ampliación del Canal de Panamá. Proyecto del tercer juego de esclusas, Panamá: ACP, 24 de abril. 3. Aportes críticos a la propuesta de ampliación aparecen en la edición de la revista Tareas, Nº124, (Panamá), septiembre-diciembre 2006. 4. La Dirección de Estadística y Censo (DEC) publicó proyecciones de población hasta 2050. También hay proyecciones de las Naciones Unidas: Population Prospects, The 2002 Revision. Según la variante "recomendada", por la DEC, la población de Panamá en 2005 se estimaba en 3.228 millones de habitantes. Para el año 2025 su estimación era de 4.239 millones. Según las Naciones Unidas, las cifras correspondientes en los años mencionados eran 3.235 millones y 4.290 millones, respectivamente. 5. Intracorp Estrategias Empresariales, 2006,Estudio de impacto económico del Canal en el ámbito nacional, (Contrato con la ACP No. SAA-96510, abril de 2006). 6. Para calcular la tasa de incremento de la población entre los años indicados, se puede usar la formula del interés compuesto, que requiere trabajar con logaritmos de base 10,o calcular la tasa geométrica, que requiere trabajar con logaritmos naturales o neperianos (base e). Se puede, también, obtener una aproximación de la tasa de crecimiento, sin usar logaritmos. 7. CEPAL, 1999, Boletín Demográfico, Nº64, Cuadro Nº11. 8. Grupo de Análisis Socio-laboral, 2005, Caracterización del mercado de trabajo en Panamá, Panamá: GPN. 9. Banco Mundial, 2000, Panamá. Estudio sobre pobreza, Washington: BM, pp3-4. 10. MEF, 2005, La pobreza en Panamá. Encuesta de niveles de vida, Panamá: MEF. 11. PNUD, 2003, Informe sobre desarrollo humano, Nueva York: PNUD. 12. PNUD, 2003, Informe sobre desarrollo humano, Nueva York: PNUD. 13. PNUD (R. P. De Barros, M. De Carvalho y S. Franco), 2003, La igualdad como estrategia de combate a la pobreza en Panamá, Panamá: PNUD. 14. Idem. 15 Roberto Gargarela, 2006, “¿Democracia deliberativa y judicialización de los derechos sociales?”, Perfiles Latinoamericanos, (México D.F.) Nº28 (julio – diciembre), pp15-16. 16. Carlos Sobrado, 1999, “Desigualdad en Panamá”, en Panamá: Estudio sobre pobreza, Washington: Banco Mundial. 17. John B. Foster, 2006, “Aspects of Class in the United States”, Monthly Review, Vol.58, Nº3, (julio-agosto). Bibliografía 1. Autoridad del Canal de Panamá, 2006, Propuesta de ampliación del Canal de Panamá. Proyecto del tercer juego de esclusas, Panamá: ACP, 24 de abril. 2. Banco Mundial, 2000, Panamá. Estudio sobre pobreza, Washington: BM. 3. CELA, 2006, Tareas, Nº124, (Panamá), septiembre-diciembre 2006. 4. CEPAL, 1999, Boletín Demográfico, Nº64, Cuadro Nº11. 5. John B. Foster, 2006, “Aspects of Class in the United States”, Monthly Review, Vol.58, Nº3, (julio-agosto). 6. Roberto Gargarela, 2006, “¿Democracia deliberativa y judicialización de los derechos sociales?”, Perfiles Latinoamericanos, (México D.F.) Nº28 (julio – diciembre), pp15-16. 7. Grupo de Análisis Socio-laboral, 2005, Caracterización del mercado de trabajo en Panamá, Panamá: GPN. 8. PNUD, 2003, Informe sobre desarrollo humano, Nueva York: PNUD. 9. PNUD (R. P. De Barros, M. De Carvalho y S. Franco), 2003, La igualdad como estrategia de combate a la pobreza en Panamá, Panamá: PNUD. 10. República de Panamá, Contraloría General de la República, Dirección de Estadísticas y Censo (DEC), 2006, Encuesta de hogares de 2005, Panamá: DEC. 11. República de Panamá, Ministerio de Economía Finanzas, (MEF), 2005, La pobreza en Panamá. Encuesta de niveles de vida, Panamá: MEF. 12. Carlos Sobrado, 2000, “Desigualdad en Panamá”, en Panamá: Estudio sobre pobreza, Washington: Banco Mundial *Exposición en el XI CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (APANAC) Panamá, 4 – 7 de octubre de 2006. *Docente de la Universidad de Panamá / CELA |
