Transformaciones de estructura y redistribución del Ingreso

Miguel Lawner

Me corresponde tratar las políticas de vivienda y desarrollo urbano implementadas durante el gobierno de la Unidad Popular como eficaz mecanismo de redistribución del ingreso, tal como se llevó a cabo en todo el campo de las políticas sociales, es decir, en educación, salud, vivienda, previsión social.

Cuando asumimos el gobierno nos encontrábamos con una economía virtualmente paralizada. Los últimos tres años de la gestión del gobierno de Frei Montalva, habían sido con resultados económicos extraordinariamente magros. Y al sector construcción, es decir, vivienda y obras públicas, donde nos tocó desempeñar nuestras funciones, el programa de la Unidad Popular le había asignado la misión de movilizador de la economía en el corto plazo. Es decir, se trataba de que en cuanto asumimos había que elevar la actividad de la construcción lo más rápidamente posible como mecanismo que movilizara efectivamente la economía, que disminuyera las altas tasas de cesantía con las que habíamos asumido el gobierno. Pero este proceso económico bastante razonable había que combinarlo también con la voluntad expresa de que este aumento de la actividad constructora en el campo de vivienda se dirigiera además con prioridad para atender las necesidades de los sectores más desfavorecidos, los sectores que permanentemente en todas las políticas de vivienda realizadas hasta entonces habían sido postergados, que no tenían virtualmente ninguna opción de optar, ninguna opción de solución a sus demandas.

Para lograr este último objetivo fue necesario modificar el sistema vigente de postulación llamado P.A.P: Plan de Ahorro Popular, en virtud del cual se condicionaba el tipo de solución habitacional al nivel de ingreso de la población. En virtud de este programa, el 20% de la población quedaba absolutamente excluida de cualquier línea de acción, por carecer de los recursos para enterar los ahorros previos que se solicitaban en cada una de las líneas de acción en el campo de la vivienda. Inmediatamente después de asumido, el Gobierno envió un proyecto de ley, que fue aprobado por el parlamento, en el cual se suprimió este requisito, estableciendo por ley el pago de un dividendo equivalente al 10% del ingreso mensual familiar, fórmula que suponía una disminución progresiva de la deuda habitacional a medida que se incrementaban las remuneraciones. La misma ley derogó, además, la reajustabilidad de los dividendos para todas las viviendas fiscales de superficie inferior a 90 metros cuadrados, es decir, estaba vigente entonces un mecanismo por el cual se reajustaba mensualmente el dividendo habitacional conforme al aumento del costo de la vida. Sobre la base de suponer que nosotros seriamos capaces de contener la inflación imperante hasta entonces, se planteó la eliminación de la reajustabilidad de los dividendos.

Finalmente, podemos decir que al finalizar 1971, primer año del gobierno popular, se verificó que habíamos cumplido con la ambiciosa meta de construir 100.000 viviendas en ese año, cifra que doblaba la cantidad más alta registrada hasta entonces. La cifra más alta se había conseguido en el primer año de gobierno de Frei Montalva, 1965, en que se habían construido 52.000 viviendas. Nosotros en el primer año del gobierno de Salvador Allende construimos 100.000 viviendas, prácticamente duplicamos, y en el conjunto de los tres años del gobierno de la Unidad Popular un total de 156.000 viviendas con un promedio anual de 52.000 unidades, cifras bastante superiores al promedio de las levantadas al año durante el periodo del presidente Frei Montalva, que alcanzó 39.000, y casi el doble de las 30.000 registradas durante todo el periodo de la dictadura.

Dicho en conformidad a los indicadores utilizados por las Naciones Unidas para medir la actividad habitacional, mientras la dictadura construyó anualmente un promedio de 3 viviendas por cada mil habitantes, y Frei Montalva llegó a 4.4, en el periodo de Allende llegamos a la cifra de 5,29 viviendas por cada mil habitantes. Pero si bien es importante este número de viviendas alcanzado durante el Gobierno Popular, más significativo es su destino, ya que fueron asignadas preferentemente a los sectores de bajos ingresos. El derecho a la vivienda se hizo efectivo para este sector por primera vez en Chile, asignando prioridad en el primer programa habitacional a las familias instaladas en las Tomas o los campamentos.

Una política como la expuesta no habría podido implementarse sin la activa participación de todos los sectores involucrados, pobladores, obreros de la construcción y profesionales, el MINVU. El Ministerio de la Vivienda dio comienzo a una experiencia verdaderamente innovadora: construir viviendas con nombre y apellido. Antes los programas habitacionales, tal como lo son ahora, eran anónimos, el estado construía grupos habitacionales sin conocer previamente a sus ulteriores destinatarios, una vez construidas las viviendas, terminadas, se daba inicio al largo proceso y burocrático proceso de asignación. La Unidad Popular, en cambio, formuló sus programas detectando previamente la existencia y localización de los grupos más necesitados, tarea que se cumplió siempre de común acuerdo con los dirigentes de los pobladores; cada vivienda que se inició estaba preasignada, para garantizar este compromiso el Ministerio de la Vivienda emitió los certificados de localización, documento suscrito por el propio Ministro, en los cuales se consignó el número y tipo de vivienda a construir en cada terreno y el comité de pobladores preasignado a dicho proyecto. Los certificados de localización constituyeron un instrumento precioso para asegurar la seriedad de los programas, y transformaron a los preasignatarios en los mejores colaboradores y vigilantes del curso de las faenas de construcción.

Otro importante mecanismo de participación fueron los Comités Paritarios, organismo formado por el delegado comunal de la Corporación de Servicios Habitacionales, otra de las corporaciones que constituían el Ministerio de la Vivienda, y representantes de los comités de pobladores, que asignaban las viviendas preasignadas a cada proyecto. Sin el informe previo de estos comités las viviendas no se asignaban.

Los trabajadores de la construcción experimentaron un mejoramiento sustancial en su dignidad y en las condiciones de trabajo, entraron a formar parte de las empresas de construcción estatal que organizaron tanto la Corporación de Mejoramiento Urbano como la Corporación de la Vivienda. Se hizo efectiva la vigencia del tarifado nacional, instrumento que fijaba las remuneraciones del sector mediante comités tripartitos conformados por representantes del Gobierno, de la Cámara Chilena de la Construcción y de la Federación de Trabajadores de la Construcción. Hasta entonces el tarifado había sido letra muerta, como consecuencia de la concertación de los gobiernos anteriores con los sectores empresariales, bloqueando cualquier mejoramiento significativo de las remuneraciones. Por primera vez se dio vuelta la tortilla en virtud de lo cual los representantes del gobierno junto con los de los trabajadores lograron imponer condiciones en el tarifado a favor de los trabajadores y no a favor de los empresarios como tradicionalmente ocurrió con anterioridad. Se establecieron Comités de Obra en cada faena, preocupados de ampliar los intereses reivindicativos a iniciativas educacionales y culturales, se hizo realidad el vestuario de seguridad, cascos, zapatos, mamelucos, hoy día esto parece algo más o menos natural y obvio, pero en 1970 esto no era así, eran muy escasas las obras en las que se contaba con estos mínimos elementos de seguridad y los trabajadores estaban expuestos a una cantidad increíble de accidentes del trabajo. Cada obra contó con un comedor apropiado, extinguiéndose la precaria choca, modalidad generalizada hasta entonces.

Otro capítulo en el cual es importante destacar la labor que nosotros hicimos, es en el campo del desarrollo urbano. Todas las doctrinas urbanísticas sostienen la necesidad de ejercer un control sobre el suelo urbano, limitando su expansión indiscriminada. Al Estado y no a los promotores inmobiliarios privados le corresponde la misión de definir el uso y el destino del suelo. Frei había creado la CORMU en 1965 dotándola de los mecanismos legales que hacían posible el manejo del suelo urbano. Nosotros en el gobierno de Allende hicimos pleno uso de estas atribuciones, las cuales nos permitieron adquirir los terrenos adecuados, donde era necesario, en forma expedita, y a precios razonables, no donde la iniciativa privada como ocurría hasta entonces decidía que tendrían lugar los planes de desarrollo urbanos de las ciudades. Con la finalidad de reducir la expansión acelerada en el área metropolitana se planteó la necesidad de intensificar la edificación en altura, ya que los programas de vivienda social se concebían invariablemente en extensión en uno o dos pisos, acuñamos entonces la consigna "Ahora vamos pa' rriba", y nos esforzamos por educar y persuadir a los pobladores respecto de las ventajas de la edificación en altura.

Otro mecanismo orientado a reducir la expansión urbana fue la realización de importantes programas de renovación urbana en los distritos centrales de las grandes ciudades, aprovechando el nivel de deterioro que los caracteriza. La remodelación en estos barrios había generado un alto grado de impopularidad por asociarse al desalojo de las familias residentes en las zonas afectadas tal como había ocurrido con la remodelación San Borja. Nosotros planteamos una remodelación en beneficio y no perjuicio de las familias residentes, objetivo que se cumplió invariablemente por cuanto operamos con plena participación de las juntas de vecinos correspondientes; ejemplo de esto son la remodelación La Puntilla en Iquique, remodelación Soquime en Antofagasta, el Almendral en Valparaíso, Tupac Amaru y Mapocho Bulnes en Santiago, en fin, en Concepción y otros lugares.

Acabar con la segregación social urbana fue una preocupación fundamental del Ministerio de la Vivienda. Esta es una enfermedad impugnada también por los urbanistas de cualquier signo, conceptuada como causal de múltiples conflictos sociales y que consagra la inaceptable división entre una sociedad para los ricos y otra para los pobres. Ayer como hoy, los sin casa reclamaban su derecho a permanecer en las comunas de sus residencias, rechazando la erradicación a otras zonas que representa una ruptura con sus lazos y arraigos sociales, y eventualmente la pérdida de sus fuentes de trabajo. Así fue como se inició por ejemplo, en el corazón de Las Condes, la construcción de la villa Carlos Cortes, en nombre del primer ministro de la Vivienda en el gobierno de Salvador Allende fallecido prematuramente a un año de iniciado el gobierno. La villa Carlos Cortes ubicada en el ex fundo San Luis en Las Condes, se programó en beneficio de los grupos sin casa de esa comuna, empujados a vivir toda su vida junto a las riberas del rio Mapocho; 1038 departamentos se alcanzaron a entregar en el curso de 1972 y 73 antes del Golpe Militar. Comités de pobladores y cooperativas como El Esfuerzo y El Ejemplo, que habían estado postulando vanamente durante muchos años a alguna solución habitacional, vieron finalmente cumplidos sus sueños. La instalación de las primeras familias constituyó una fiesta popular extraordinariamente emotiva; brigadas juveniles subían y bajaban las escaleras ayudando en la mudanza mientras otros animaban la ceremonia con un espectáculo artístico al aire libre; grandes fogatas iluminaron la noche del barrio alto con la quemazón de las precarias tablas de madera que los habían albergado hasta entonces; grupos de asistentes sociales asesoraron a las familias beneficiadas en el uso de sus flamantes departamentos, algunos hasta ignoraban el empleo de los artefactos sanitarios. Las 1000 familias asignadas en este programa cumplieron con todos los requisitos de postulación, comenzaron a cancelar sus dividendos mensuales y para facilitarles este trámite la CORHABIT les instaló una caja recaudadora en uno de los bloques del conjunto. Sin embargo Pinochet desconoció estas legítimas asignaciones y ordenó el desalojo de estos modestos asignatarios, operativo que se realizó en la mayoría de los casos con gran violencia entre los años 1975 y 1978. Algunos fueron lanzados a la calle, otros fueron enviados a viejas poblaciones del Ejército situadas en Renca o en La Granja donde residía personal de la institución, y estos suboficiales o personal del Ejército entraron a substituir a los legítimos propietarios de la Población Carlos Cortes.

El despojo de estas familias es una más de las numerosas atrocidades cometidas por la Dictadura, lanzó a la calle sin misericordia a unos 5000 chilenos, afirmando que se trataba de ocupantes ilegales. La Revista Ercilla publicó lo siguiente con motivo del desalojo de las últimas familias, ocurrido el 28 de diciembre de 1978: "Insólito, violento, brutal" son los calificativos que recibió el operativo policial para desalojar a los moradores de 112 departamentos en la Villa San Luis de Las Condes. "La medianoche del jueves 28 de diciembre -prosigue la información de Ercilla- los ocupantes de los departamentos fueron sorprendidos por un inusitado operativo, se acordonó el sector y se ordenó a las familias que salieran con sus pertenencias inmediatas. Unos 500 carabineros fueron encargados de trasladarlas a sus "lugares de origen", 20 familias quedaron en una cancha de fútbol en el paradero 37 de Santa Rosa, 8 en medio del camino a San José de Maipo, 4 en un basural en las inmediaciones de Lo Curro, y unas 80 en Renca", hasta allí la cita de Ercilla. Durante el gobierno de Patricio Aylwin, el Ejército legitimó este despojo con la complicidad del Ministerio de Bienes Nacionales, que mediante la dictación de tres decretos reservados destinó el conjunto para uso habitacional de la institución del Ejército, estableciendo, sin embargo, que si el Ejército no utilizare los inmuebles con los fines señalados o si los cediere a cualquier título, se pondrá término de inmediato a la destinación. El Ejército hizo caso omiso de esta restricción, en 1997 lanzó a la calle o trasladó a otro lugar al personal de sus filas que ocupaba los departamentos hasta ese momento, y sin mediar licitación alguna vendió el terreno con todos sus edificios a una sociedad inmobiliaria en el valor de 80 millones de dólares. Extrañamente el Ministerio de Bienes Nacionales no impugnó dicha venta hasta el día de hoy dado el incumplimiento al decreto que ellos mismos habían emitido. Más tarde Lavín, entonces alcalde de Las Condes, según publicó Las Ultimas Noticias en su edición del 16 de julio de 1997, "Lavín de un plumazo derribó un mito: el anhelo del gobierno de la Unidad Popular de abrir las comunas pudientes a los sectores más desposeídos", y en enseguida empuñó los mandos del primer buldozer que inició la demolición de los muros más nobles jamás levantados en esa comuna.

Hay muchos otros aspectos que podríamos señalar: innovaciones tecnológicas, sistema industrializado de vivienda, todos con el objeto de lograr soluciones a más bajo costo para los sectores de más bajos ingresos. Enseguida obras de equipamiento comunitario seccionales, el plan de los balnearios populares también destinado a favorecer a los sectores más desposeídos. Se construyeron 17 de estos balnearios, cada uno con capacidad de alojar 500 personas en tiempo record en las mejores playas de Chile y se entregaron para su administración a la Central Única de trabajadores.

La renovación del Parque Cousiño, que estaba abandonado hace más de 30 años, y que se bautizó con el nombre de Parque O'Higgins hasta el día de hoy, y que permitió recuperar el principal pulmón verde que tenía la ciudad.

Y esta obra, en la que estamos instalados, la UNCTAD, un ejemplo excepcional de capacidad profesional y de nuestros trabajadores para levantarla en el tiempo record de 9 meses, un edificio como este, del cual carecía la ciudad y que se hizo con el objeto de recibir a la asamblea mundial de la UNCTAD, organismo de Naciones Unidas destinado al debate de los temas del comercio y del desarrollo.

Nuestro balance es impresionante a pesar de las múltiples dificultades que debimos enfrentar. Por encima de todo sobresale nuestra voluntad de favorecer prioritariamente con una solución habitacional digna a los sectores sociales más postergados, además, aumentaron considerablemente las obras de infraestructura y de equipamiento en los barrios populares consolidados, se multiplicó en esta zona la construcción de jardines infantiles, de multicanchas y centros sociales. La participación de juntas de vecinos y de organizaciones de pobladores fue fundamental tanto en la configuración de los programas como en la asignación de las viviendas. Impresionantes fueron los esfuerzos por mitigar la segregación urbana y por disminuir la extensión descontrolada de las áreas urbanas. Gracias.

Enviar noticia